“入世”与立法体制改革
作者：林发新 阅读6562次 更新时间：2002-07-16
2000年7月1日生效实施的立法法是规范我国立法活动的重要的基本法。同时也确立了我国的立法体制。从立法法所确立的立法体制看，我国立法体制可以分为十个层次的立法：一是全国人民代表大会的立法。二是全国人大常委会的立法。三是国务院的法规。四是地方省级人民代表大会的立法。五是地方省级人大常委会的立法。六是自治条例的立法。七是国务院各部委办的部门规章。八是省级人民政府制定的规章。九是全国人大授权经济特区的立法。十是较大的市的立法。层次众多的立法体制不仅让人眼花，而且还存在体制弊端，容易造成法律、法规和规章之间的冲突。立法体制的弊端主要表现在：
一、立法权限难以划清。立法法第八条规定了国家立法即全国人大及其常委会的专属立法权。这些专属立法权限与国务院行政法规的立法权限、地方人大的立法权限难区分；国务院制定行政法规的立法权限同地方政府制定规章的立法权限也难以区分；地方人大及其常委会的立法权限同省政府制定规章的权限也是立法法的空白。
二、重复立法造成资源的浪费。多层次的立法体制导致重复立法现象严重。目前，全国人大及其常委会制定的法律包括法律性文件共有300多件，国务院制定的行政法规有800多件，地方人大及其常委会制定的地方性法规近8000件，部门规章、地方政府规章多达30000多件。一方面制定这么多的法规、规章要投入大量的人力和物力，另一方面已经制定了的法律、行政法规却得不到有效的执行，立法资源呈双重浪费现象。
三、冲突的国内法规范造成“立法打架”。多层次的立法体制和不明确的立法权限必然造成“立法打架”。这主要表现在法律之间、法律与行政法规之间、法律、行政法规与地方性法规之间、地方性法规与部门规章、政府规章之间的冲突是常见的。
四、立法效力是似而非。立法法把规章纳入立法法调整范畴，这表明规章列入了我国法的渊源。但是，立法法对地方性法规与部门规章之间的效力谁高谁低规定得不清楚。立法法第八十条、第八十二条分别规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”。“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”这说明地方性法规的效力高于地方政府规章的效力，部门规章效力与地方政府规章的效力等同。以此推理、地方性法规的效力应当高于部门规章。但是立法法第八十条规定：“地方性法规与部门规章之间以因一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”。同时，对较大的市的地方性法规同地方政府规章的适用效力高低没有作出具体规定。
“入世”后应当对立法体制进行改革。其思路是：（一）减少立法层次。取消较大的市的立法权（包括较大的市的政府规章制定权）、经济特区的授权立法。（二）地方立法实行核准制。地方人大及其常委会将要制定的地方性法规项目报全国人大常委会负责法制工作的机构审查。不是弥补国家立法空白的项目，或者没有地方特色的项目不得制定。地方政府规章的项目先报国务院负责法制工作的机构负责审查，行政法规已经有规定的，或者同部门规章不一致的规章不予核准。（三）明确法渊源的效力。立法法第八十六条的规定，不符合我国正确、有效、及时的法的实施原则，应当予以修改。（四）强化法规、规章的备案审查制度。全国人大常委会法制工作机构和国务院法制工作机构应当强化地方性法规、地方政府规章和部门规章的备案审查工作，消除地方性法规和地方政府规章同法律、行政法规相抵触的现象。