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老行者之家-WTO-WTO体制下我国农产品市场法制的改革与完善

WTO体制下我国农产品市场法制的改革与完善

作者:岳彩申、朱识义 阅读4055次 更新时间:2006-01-16



 中国加入WTO之后,农产品市场制度必然建立在两个基本参考框架之上:一是中国的现实状况,这是第一性的社会基础;二是WTO的体制框架,即WTO的相关制度与规则体系。由于国际市场与国内高层的不断融合,离开了上述任何一个参考框架,都无法全面地理解并解释农产品市场的制度性问题。因此,在WTO体制架下探讨我国农产品市场法律制度的改革与完善,成为一个恰当的研究途径与范式。


一、WTO对农产品市场的制度安排


作为第一个国际贸易多边体制的关税与贸易总协定产生于1946年,但由于农产品市场涉及国家安全、社会稳定、农民收入、环境保护等一系列社会与经济问题,不仅是世界范围内最为复杂的市场,而且从19未开始,保护主义一直主导着农产品市场与贸易,因此,农产品市场与贸易作为一个特殊领域一直游离于关税与贸易总协定规则的有效约束之外,对农产品的保护也始终深深地根植于发达国家的农业政策与制度中。在肯“尼迪回合”以后的历轮多边贸易谈判中,虽然农产品贸易问题被试图纳入关贸总协定的管理框架,但均未成功。由于对农业保护主义不能进行有效的约束,发达国家利用关贸总协定的体制缺陷,推行农业支持和进口限制政策,造成农产品结构严重失衡和过量生产。为处理剩余产品,发达国家又采取巨额出口补贴向国际市场销售其农产品,由此导致农产品贸易冲突频繁发生。20世纪80年代初,国际农产品贸易冲突不断升级,严重扭曲了国际农产品市场,也影响了各国的国内农产品市场。

1986年“乌拉圭回合”谈判开始时,农产品贸易问题被确定为该轮谈判的中心议题。农业谈判主要在美国、欧共体和凯恩斯集团三大利益集团间进行,谈判的目标是力求建立一个公正的、以市场导向为基础的农产品贸易体系,从根本上减少农业补贴和保护,最终纠正世界范围内农产品市场中存在的不合理现象。乌拉圭回合原计划用四年的时间完成各项议题的谈判任务,然而由于农产品贸易谈判各方利益冲突非常尖锐,几度陷入破裂的边缘。经过多次艰苦的谈判,谈判各方终于在1993年12月15日签署了乌拉圭回合《农业协定》。《农业协定》共有13个部分,包括21个条款和5个附件,规定了适用的产品范围、有关农产品贸易的规则、发展中国家的特殊和差别待遇,以及在世界贸易组织(WTO)中建立农业委员会等内容。《农业协定》是农产品贸易自由化的集大成者,也是农产品贸易自由化的里程碑。以《农业协定》为核心形成了WTO农产品市场制度框架,该框架主要由以下法律文件构成:

(1)《1994年关税与贸易总协定》对货物贸易基本原则和制度进行了框架性规定,农产品市场作为货物贸易的一部分,自然应当遵守《关税与贸易总协定》所确定的基本规则与制度。

(2)有关货物贸易的非关税壁垒法律文件,包括《关于实施1994年关贸总协定第六条的协定》(反倾销规则)、《关于实施1994年关贸总协定第七条的协定》(海关估价规则)、《装运前检验协定》、《原产规则协定》、《进口许可程序协定》、《技术贸易壁垒协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》等;

(3)与货物贸易相关领域的协定,如《与贸易有关的投资措施协定》和《与贸易有关的知识产权协定》等;

(4)直接确定农产品贸易关系与秩序的法律文件。这些协定包括《农业协定》、《实施动植物卫生检疫协定》、《关于改革计划对最不发达国家和食品净进口发展中国家可能产生的不利影响措施的决定》等。在乌拉圭回合达成的有关农产品的法律文件中,《农业协定》是总体的框架,具体规定了WTO成员方的权利和义务,构成农产品贸易规则的主要内容。另外两个协定都是在《农业协定》的基础上对某些具体问题进行了单独规定。如《实施动植物卫生检疫协定》是在《农业协定》第14条基础上发展并独立出来并专门规范农产品贸易中动植物卫生检疫问题。

(5)各国成员方提交的《乌拉圭回合议定书》后所附的减让表。减让表是成员方之间通过双边或多边谈判,将谈判成果综合汇总而成的表格。虽然减让表内容复杂而冗长,但它是各成员方允许外国产品提供者进入其市场的官方承诺,是WTO法律规则不可分割的组成部分。各国减让表中有关农产品的市场准入,国内支持和出口补贴的具体承诺,是各成员在农产品贸易方面必须履行的法定义务。

从制度框架分析,上述5个部分的法律文件确立了WTO有关农产品市场的制度体系:一是市场准入制度,包括关税削减、非关税化措施、成员方最低市场准入、成员方的现行市场准入、特殊保障条款以及对发展中国家的差别待遇;二是国内支持制度,包括国内支持承诺、综合支持量、“绿箱政策”、“蓝箱政策”及“黄箱政策”等。“绿箱政策”主要涉及政府的一般服务、粮食安全储备补贴、粮食国内援助、自然灾害救济、扶贫、环境保护等制度。三是出口补贴制度;四是卫生与动植物检疫制度。这四个方面的制度构成了WTO农产品市场制度的基本框架。

与WTO的基本原则一致,农产品规则与制度始终坚持着两个基本原则,即市场开放和公平竞争。为了实现市场开放与公平竞争的目标,WTO有关农产品市场的制度首先扼制了贸易保护主义倾向。农业与农产品问题在整个世界经济中一起占有非常重要的地位,备受各国高度关注。在WTO体制建立以前,农产品市场开放的制度框架主要以双边协定为基础,但双边协议通常很不稳定,任何一方时常有违约的冲动,因此,农产品市场的制度安排变得很不确定。WTO多边谈判体系所达成的协议使任何一方的违约都面临着所有其他国家的制裁,因此缔约方遵守协议的收益总体上高于违约的收益,由此改变了博奕的格局,遵守多边协议成为各方的最优选择,多边协议所确立的农产品贸易体系的稳定性因此得到强化。乌拉圭回合《农产品协定》就是在这种博弈状态下产生的,在很大程度上扼制了贸易保护的发展。虽然近年来一些国家利用某些规定如卫生检疫等,对本国农产品进行变相的保护,但WTO农产品市场制度仍然明显地遏止了贸易保护主义的势力与倾向。

由于贸易保护主义在农产品贸易领域根深蒂固,因此,WTO农产品市场制度追求市场开放与公平竞争,就必须推动各国农产品贸易政策的改革。从这一角度讲,WTO农产品市场制度更重要的意义在于其对农产品市场制度改革与重构的推动和促进。《农业协定》的实施不仅促使许多国家改革其农业政策,而且推动各国积极探索并制定既能提高农业劳动生产率和保持农业持续发展,又能减少政府干预和开支的新型农业政策与制度,此种改革事实上已经在很多国家付诸实践并收到了相当的成效。例如,《农业协定》的实施提高了美国农产品在国际市场上的竞争力,因此美国政府正酝酿着改革原来以“实行价格支持和保障农民收入”为中心的农业政策,逐步建立以“直接收入支持”为中心的农业政策。欧盟也从1993年开始对原有的共同农业政策进行了改革,主要内容包括:(1)削减谷物和畜牧产品价格,控制产量,克服农产品过剩现象;(2)把农产品的出口补贴等转化为直接向农民补贴,实行按公顷补助。日本自1995年度废除旧的《粮食管理法》,取而代之以《主要粮食供需及价格安定的法律》,核心是粮食价格由市场决定。但政府同时通过设立《稻作物安定经营对策》对农户进行收入进行补贴。此外,其他一些国家也正在改革农业政策,使之更适应市场和贸易自由化的要求,同时又能保证农民的收入。

国际竞争理论的观点表明,农产品市场的竞争力是农业国际竞争力的表现形式。
虽然WTO构建了农产品市场的统一的制度框架,但各成员的社会、政治与经济状况存在着各种各样的差别,而且农产品国际贸易的实际情况随着国际经济形势的变化也处于不断的变化中,因此,如果不考虑各成员的实际情况,只是一味地固守统一的规则,不但不能维持一个公平合理的自由贸易体制,而且可能会产生明显不公平与不合理的结果,走向WTO及其规则体系的反面。换言之,WTO规则的实施可能明显有利于一些条件较好及贸易竞争力较强的国家,而不利于条件较差且贸易竞争力较弱的国家人,虽然规则相同,但适用的结果却截然不同。因此,WTO规则作为形式公平与正义的体现必须建立在公平实施的现实条件之上,才能真正实现公平的目标。考虑到WTO成员的经济发展不平衡的实际情况,为了平衡“一揽子”接受原则所加在成员身上的义务,同时考虑到WTO规则主要适用于各主权国家的特点,为了在自由贸易原则和国家主权原则之间寻找到制衡点,在不同成员国间形成恰当的利益平衡机制,WTO秉承了关贸总协定的求实精神,在一般性规则之外规定了对发展中国家的优惠待遇,用来矫正因适用一般规则可能产生的不公平后果,以保证WTO整个规则体系目标的真正实现。尽管乌拉圭回合农产品谈判是以欧美为主导进行的,协议大体上平衡了欧美之间的贸易利益,但发展中国家的参与使得这次谈判不同于前以前,谈判的结果在一定程度上反映了发展中国家的利益要求。为了合理保护发展中国家的利益,WTO提出“区别对待”原则,对发展中国家规定了一些比较优惠的待遇,以保证农产品市场的公平竞争。这方面的具体优惠包括:允许发展中国家在降低关税、削减出口补贴和国内支持等方面的承诺额度低于发达国家、有比发达国家更长的实施过渡期。这些差别待遇为发展中国家进行政策调整提供了比较宽裕的时间,并能较好地保护农业的发展。同时,《农业协定》允许发展中国家可例外地提供补贴,以减少农产品的销售费用和不同的国内运费,有利于增强其产品的竞争能力。另外《农业协议》还要求主要捐助国增加粮食援助承诺,改善粮食援助的管理,提高无偿援助的比例,提出了国际货币基金组织和世界银行为资助商业性粮食进口提供援助的可能性。这些都在一定程度反映了发展中国家的利益,对于发展中国家经济的迅速发展会有较大帮助。

WTO对农产品市场的制度性安排是相对比较科学与合理的,也体现了积极与务实的精神,但我们也应当看到,WTO有关农产品市场的规则与制度虽然促进了农产品贸易自由化,但其实施中仍有不少问题,这主要表现在两个方面:一是WTO农产品市场规则与地区性协定存在某种程度的冲突;二是WTO农产品市场规则所安排的对发展中国家的优惠待遇实施效果不佳。

区域贸易集团是在关贸总协定谈判进展缓慢的情况下出现的,其发展曾极大地推动了乌拉圭回合的农产品谈判,使各集团利益都能在有关农业的协定中得到不同程度的反映与协调,而且区域贸易组织内部推行的自由贸易制度为全球贸易自由化的发展提供了宝贵的经验,有力地推动了国际农产品贸易自由化的进程。但区域贸易组织的内部协定的某些内容与《农业协定》的规定存在冲突,如不及时做出相应的调整,将成为《农业协定》实施的重要障碍。例如,《农业协定》规定了减少非优惠关税税率的原则,无疑将减少原享受优惠待遇的国家的利益。据粮农组织估计,仅就欧盟对最惠国征收的进口关税而言,必须减少30%,预计每年将减少向非洲出口的收入约7000万美元之多。另外,还必须注意,有些国家关税化后的保护程度较之关税化前的保护程度可能有过之而无不及。如前所述,由于农业事关各成员国的政治利益与经济利益,可谓干系重大,而且地区性贸易协定所形成的农产品贸易的利益格局有其自身的客观性和基础,有的已经产生了广泛深入的影响,要在短时间内矫正地区性贸易协定的规定,使其与《农业协定》的规定完全一致,是相当困难,甚至是不现实的。在这种背景下,《农业协定》的功能与作用无疑会大打折扣。

《农业协定》中规定了对发展中国家的优惠条款,其目的是确保成员方在农产品市场中进行公平竞争,但其实施效果并不理想。农产品市场的开放与农产品贸易自由化是《农业协定》设定的基本目标,但农产品市场的开放与贸易自由化又必然牵涉到粮食安全问题与社会稳定问题。粮食安全问题不仅是一个经济问题,也是一个政治问题和社会问题,发达国家和发展中国家都不愿将自己的粮食安全控制权拱手让给他人。因此,如何处理一国粮食安全与自由贸易之间的关系,仍是摆在各国面前的一道难题。这一矛盾绝不可能仅仅在贸易的框架内解决,但又必须纳入贸易的体制中解决,从而变成一个与贸易相关但又不完全是贸易问题的复杂问题。这些问题无疑提高了WTO农产品市场制度的实施成本,而且对协定执行结果缺乏有效的监督等问题使《农业协定》的实施面临着一些难以克服的困难,存在着很大的不确定性。

认识WTO农产品市场规则的上述问题有利于我国改革与完善农产品市场制度时选择恰当与辩证的立场,是不可忽视的。


二、WTO体制下我国农产品市场法制的缺陷与不足


目前,我国涉及到农产品市场与贸易方面的主要法律有《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国土地管理法》及《实施细则》、《中华人民共和国卫生检疫法》及《进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国渔业法》、《粮食收购条例》、《农副产品购销合同条例》、《植物新品种保护条例》、《国务院粮食管理条例》等。除此以外,我国还参加了《关于建立国际农业发展基金会的协定》及一些双边协定。上述我国所制定的法律法规和参加的条约成了我国农产品市场法律体系的框架,在许多方面与《农产品协定》及WTO的有关规则是一致的,但同时也存在某些差距和不足。这种差距导致我国农产品市场法律制度的非均衡性,并成为我国农产品市场法律制度变迁的主要诱因。换言之,中国加入WTO之后,农产品市场的法制建设必须与WTO的相关制度一致,因此,分析与识别我国现行法律与WTO制度的差别,并从中探讨中国农产品市场法制建设的不足,便成为农产品市场法制建设的重要前提。

虽然中国加入WTO已经有两年左右的时间,目前为止尚未遭受到人们想象的冲击,但这并不意味着中国农产品市场的制度是完善的。从农产品市场长远发展的立场看,制度建设将成为最关键的因素。我国目前的收购市场、批发市场和零售市场构成了农产品市场体系的基本框架与雏形,为市场经济的整体发展与完善提供了重要保证。
但由于我国农村商品经济总体上还比较落后,农产品市场在制度建设上的缺陷和不足整体上表现为农产品市场体系的法制化程度较低,市场的规范化程度不够,市场主体的地位、市场的管理、中介组织的法律地位等法律问题不明晰。


以WTO体制为背景并用比较的方法分析,我国农产品市场的制度存在着两种截然不同的非均衡性。一方面,我国与WTO规则不吻合的农产品市场制度出现过剩,需要逐步废除或改革。这部分制度主要是计划经济时期留下来或受计划经济影响所形成的制度。如市场壁垒制度等。另一方面,新的制度供给明显不足,需要制定和完善。如新的市场准入制度、竞争制度都很不完善甚至处于空白状态。具体讲,中国农产品市场制度的缺陷主要集中在以下方面:

1、主体制度不完善

市场主体制度不完善,农产品收购企业、供销合作社在体制上存在很多问题。
由于缺乏完善的主体法律制度保障,农产品交易的组织化和制度化程度不高,农民进入市场的合约化程度和组织化程度很低,农民没有很好地利用农产品预购合同降低经营风险与盲目性。在收购中,因为农民缺乏组织性价格协商,处于极为不利的地位。这些因素导致我国农产品经营者在农产品市场竞争中处于劣势。

2、市场准入制度存在明显的缺陷

在当代国际市场与国内市场逐渐融合的背景下,任何一国的市场准入制度都是市场法律制度最重要的部分。尤其我国加入WTO之后,农产品市场的准入制度必须与WTO的有关制度安排一致。目前,我国农产品市场准入制度与WTO的制度的差别主要表现为三个方面:一是在农产品关税制度方面,我国农产品的简单平均关税率是21.2%;在非关税措施方面,中国采取了许多复杂的非关税措施。依据《农业协定》的规定,成员方必须首先将非关税措施关税化。我国现行的高关税率与承诺减让表的要求存在很大距离,如何既把关税按照承诺减让表的要求降下来,又不会对国内农业发展产生过大的冲击,这是我们必须解决好的问题。二是在配额制度方面,根据《农业协定》的规定,对现行农产品实施非关税措施管理的成员方可以实行关税配额制度,但目前中国与WTO其他成员方不同,与进口配额相关的制度、法规和政策不够完善,对国际市场和国内最终用户在配额确定和分配方法上都缺乏透明度。另外,中国不仅对农产品而且对农用生产资料中的化肥也实行进口配额制,扩大了配额的使用范围。三是在进口许可证制度方面,从有关制度安排及实际执行情况来看,中国政府当前的进口许可证是酌情发放的,带有明显的不确定性和某种程度的歧视性,违背了WTO的非歧视原则。此外,中国农产品领域的国营贸易企业制度、外贸经营权制度也与《农业协定》的要求存在一定差距。

随着中国农产品市场的逐步放开,逐步失去国际竞争力的农产品(尤其是粮食产品)必将无法阻止外国廉价农产品的涌入,在短期甚至更长的时间内,中国农产品进口的增长在所难免。然而,我国的相关法律的控制与规范却明显难以满足实际的需要,成为我国农产品市场准入制度明显的缺陷。

3、市场竞争制度不健全

市场开放的过程必然是市场竞争秩序的重建过程,因此,中国农产品市场的开放必然伴随着竞争制度的重构。国内现行竞争法主要有《反不正当竞争法》、《对外贸易法》、《反补贴条例》及《反倾销条例》,它们构成了对农产品市场竞争秩序的国内法律框架,然而这个法律框架目前仍存在不少问题:首先,《反补贴条例》与《反倾销条例》只是一个行政法规,层次不高,立法及实施上都有明显的欠缺,在农产品市场方面更是如此;其次,在实践中,中国还未有过对外国农产品适用反倾销程序的先例,缺乏实际操作经验,因此,加入WTO之后在缺乏具体规则和经验的前提下,可能短时间内无法适应进口产品与国内产品竞争中新出现的问题。第三,反垄断法律制度不完善。《反不正当竞争法》与《反垄断法》是市场经济中竞争法律制度的两个基本支柱,但我国目前仍无《反垄断法》,这意味着对加入WTO后可能出现的典型意义上的垄断将没有法律可适用。

关于国内支持制度,中国现行的农业政策与制度大都符合《农业协定》中规定的“绿箱政策”,包括国家实施一系列的财政支农计划,基础设施建设及农业扶持开发项目等。这些政策都可依据“绿箱”规则免于减让,而其他属于“黄箱政策”类的国内资助如市场支持(主要是收购储备政策),以综合支持量为计量单位得出的资助总量为负数。也就是说,非但不需要逐年削减,反而留有一个增加国内资助的空间。但同时应当看到,《农业协定》同时也明确框定了中国今后对农业的国内资助总量不能超过基期平均农业生产总值的10%,即485亿人民币。与其他发达国家相比,485亿人民币的支持空间对中国而言小得可怜。对于一个拥有近13亿人口的发展中大国来说,如此小的空间必然影响政府对农业的资助和促进。总的来说,在WTO的制度框架下,国内支持政策的空间将逐步缩小。
我国对农产品支持的空间逐渐缩小,也已经成为事实。再加上长期以来,中国实行的是农业支持工业的政策,工业得到的财政投入比农业要高出10倍多。因此,现有的农业支持政策与制度难以完全适应农产品市场开放与发展的需要,如何在履行中国应承担的义务的前提下建立合理的实业扶持制度,是中国法律界急需解决的一个问题。此外,我国尚未建立收入支持制度、农业结构调整支持制度等既符合国际规则,又能有效支持农业发展的制度。

4、卫生与动植物检疫制度与国际规则有明显差距

我国目前在这方面的立法主要有《进出境动植物检疫法》及其他相关的行政法规。由于农业技术和防疫水平的落后,中国一直采取较为严格的动植物进口检疫管理政策,以避免外来疫害。但一味采取严格的进口检疫措施,不仅会遭到农产品出口国(主要是西方农业大国)的不满和指责,也不利于中国加入WTO后履行有关动植物检疫措施的义务。依据中国目前的《进出境动植物检疫法》及配套检疫法规的规定,我国在国内动植物检疫措施及制度与国际通行标准还存在着一定的差距,问题是防疫水平低下,检疫措施呆板且苛刻,缺乏务实性,透明度不够等。这些制度上的缺陷往往被其他国这抓住把柄,大做文章。美国小麦TCK病害事件即是一个很好的例子。因此,如何以务实的思想来协调国内的卫生检疫标准与国际通行标准,既能通过动植物检疫措施合理保护我国农业与农产品市场,又不做无谓的管制,是我国动植物检疫制度改革的一个重要问题。

5、市场监管制度不完善

总体上看,国内农产品市场管理比较混乱,政府对农产品市场的监管制度不完善。在有些经济不发达地区,地方保护主义严重,缺乏公平、透明的价格形成机制。另一方面,由于我国经济体制仍处于改革期间,农产品市场管理制度具有明显的过渡性与不确定性。例如,我国农产品配额管理原来由国家计委和外经贸委共同管理,随着中央机构的改革,这一管理权将逐步转移至发展和改革委员会与商务部,这种权力重新划分与转移的过程必然是一个制度变迁与创新的过程。但按照新的体制,关税配额发展和改革委员会与商务部共同管理,没有形成统一管理的体制,是一个明显的制度性缺陷。

三、WTO体制下我国农产品市场法制改革与完善的对策与建议

由于上述缺陷,我国农产品市场制度必须进行改革与完善,否则,既不能适合国际竞争的需要,也无法满足国内经济发展的需要,因此,制度改革与完善将成为我国农产品市场今后发展的主要趋势之一。但我国农产品市场制度的改革与完善必须注意两个问题:一是必须以WTO体制为基本参考框架,并以WTO制度与规则为改革的基本依据,但同时必须结合中国的实际情况。因此,如何在WTO制度与我国农产品市场的现实状况间实现相对的平衡与协调,成为改革的基本立足点。二是以推动市场制度的变迁为重点,逐步实现农产品市场制度的相对均衡。具体讲,我国农产品市场制度的改革与完善主要集中在以下方面:

1、农产品市场主体制度

建立完善的市场制度体系,必须首先建立完善的主体制度。在这方面,可以采取以下措施:一是通过立法明确农产品收购企业、供销合作社的法律地位,理顺农产品经营体制;二是在法律上为农产品市场主体提供完善与可靠的保障,推动农产品市场主体的组织创新,提高农产品交易的组织化和制度化程度,提高农民进入市场的合约化程度和组织化程度,降低农产品经营的风险与盲目性;三是发展农民合作或协作经济组织,保障农民在市场交易中处于平等地位,为农民解决其自身无法解决的一些市场问题。这些有关主体制度建设的目标是提高我国农产品市场的组织化与制度化程度。四是适度放开农产品进口资格的限制,打破经营的体制。

2、农产品市场准入制度

在农产品市场准入方面,必须依照加入WTO的承诺取消各种复杂的非关税措施,采用约束关税的方式以单一关税进行管理,并设计合理实用的关税配额和关税结构。尽管《农业协定》对成员方的关税配额制度和关税减让水平有许多限制,但仍有一定的弹性空间。例如《农业协定》要求成员方在执行期内削减关税水平的方式是“简单平均降低”。也就是说,各国对各项农产品的降低可以进行灵活的调配,对想要保护的产品少降关税,而对不需要保护的产品则多降关税,只要平均水平达到要求即可。这一规定是成员间利益妥协的产物,但中国可通过以下改革从中受益:首先,中国可在不突破上限约束的前提下设置有利的关税配额和关税结构,即对竞争力较强的农产品如园艺、水产品等可设置较低关税率,而对那些竞争力较弱的甚至处于劣势的农产品如粮食产品和其他农产品可设置较高的关税率;其次,建立规范、统一、透明的进出口许可证制度与关税配额制度,并以此合理保护国内农产品的竞争。
《农业协定》虽然对进口许可证规定了严格的限制,要求成员方必须改变或取消任意的、歧视性的进口许可证制度,但并未完全禁止使用进出口许可制度,因此,完善许可证与关税配额管理程序,按照透明与合理的程序使用许可证与关税配额仍然是市场准入的重要制度。我国于2002年1月制定了《农产品进口关税配额管理暂行办法》,使关税配额管理走向规范化与透明化。2003年7月28日,国家商务部、发展和改革委员会联合发出公告,向社会征求该办法的修改意见,拟对一些有争议的问题进行重新规范。不论怎样修改,打破垄断经营、配额分配透明化、消除国营配额和非国营配额的差别、实行配额招标,应是关税配额管理制度改革的基本取向。


在农产品市场准入制度改革与完善中,还应当利用法律形成合理与有效的技术性贸易壁垒。由于技术壁垒相对关税措施而言,具有隐蔽性和复杂性的特点,因此成为许多国家采取贸易保护主义措施的盾牌。因为关税措施比较透明且比较易于识别,利用关税措施进行贸易保护过于明显,会受到其他国家的强烈谴责,因此,许多国家使用较为隐蔽的技术壁垒进行贸易保护的现象日渐增多。2002年初欧盟兽疫常设委员会暂停从中国进口动物源性食品就是典型的案例。
该案中,欧盟有明显的利用技术壁垒进行贸易保护的倾向。此外,美国限制从加拿大进口从五大湖捕捞的鱼案、加拿大限制从南美洲进口牛肉案都是很好的例证。因此,中国若要使本国农产品在国际贸易竞争中获得公平的竞争地位,必须合理地运用技术贸易壁垒,构建合理的市场准入制度。构建合理的技术性贸易壁垒制度可采取以下基本措施:一是在技术性贸易壁垒方面,要抓紧制定农产品、食品和农业生产资料的进口技术标准,形成合理的贸易壁垒;
二是在环境保护方面,重点是如何既保护环境又限制外国产品特别是农业生产资料进入我国市场;三是在与贸易有关的知识产权方面,要抓紧制定与地理标志有关的规定,有关野生动植物保护和植物新品种保护方面的规定。上述三个方面的法律规则完善了,中国才可能有利、有理、有据地利用技术壁垒保护本国农产品获得竞争优势。

3、农产品市场竞争制度

根据我国农产品市场竞争制度的缺陷,可以从以下方面进行改革与完善:第一步,改革与完善反倾销法和反不正当竞争法的实施机制,使其更具有可操作性,并在此基础上加强反补贴和反倾销调查;第二步,研究农产品方面的特殊保障制度、反倾销与反补贴措施,重视对农产品市场的保护,进一步完善现有的反倾销条例与反补贴条例,条件成熟时将其上升为法律;第三步,制定反垄断法,为控制农产品市场中的垄断提供法律依据,为构建农产品市场合理与公平竞争的秩序提供法律条件。同时,我国应改进国营贸易方式,降低其垄断制度,放松并取消外贸经营权审批制度,在修改《外贸法》时应当考虑这一问题。

在上述竞争制度的基本框架内,建立农产品扶持制度,也是构建新竞争秩序的重要方面。目前,我国已经放开了大多数农产品市场,并且正逐步全面放开农产品市场,但是这决不意味着国家对农产品市场放任自流。按照WTO的规定,我国在放开农产品市场的同时,可以对农产品生产及其农产品市场给予一定的扶持和保护,在国内农产品生产与农产品市场受到严重冲击时,政府可以援引WTO规则采取贸易救济措施,暂停履行相关义务。因此,建立我国农业国内支持与农产品保护政策体系,可以确保我国农业稳步发展,为农产品市场构建公平的竞争秩序。尤其中国作为一个发展中国家,农产品市场制度尚不成熟与完善,加大国家对农业支持与保护的力度,成为构建公平竞争秩序的必要前提。从这一角度构建竞争秩序,应重点在两上方面努力:一是根据WTO《农业协定》的规定,我国可以继续采取并加大属于“绿箱政策”范围的农业支持措施,不仅在资金、技术上继续优先支持农产品生产,而且在产前、产中和产后各个环节上优先补贴农产品的生产和储备;另一方面可以建立主要农产品保证价格体系。这两个方面的制度也是农业宏观调控的重要内容。

4、农业宏观调控制度

农产品市场是典型的或近似于完全竞争的市场
,因此,国家(政府)对农业的保护性支持和宏观调控是对农产品市场缺陷的弥补与矫正,因此,实业宏观调控的法律制度是农产品市场法制的重要组成部分,有着非常重要的意义。发达国家尤其美国对农业保护制定了详细的法律制度,形成了每5年修订一次相关法律的立法制度。面对新的开放环境,我国政府应根据WTO的制度与规则,通过法律手段,理顺各种经济关系,维护市场秩序,为市场经济有效运行创造一个良好的社会经济环境。
在这方面,中国急需从法律上解决以下问题:

(1)农业资助法制建设。按照WTO规则的要求,农业支持是最主要的制度安排,我们应从以下几方面进行农业资助法制建设。①完善农业投资扶持制度。1980年以前,我国农业的基本建设投资在国家整个基本建设投资总额中所占比重为10%以上,但到了1993年以后则下降至3.5%。为改变农业投入严重不足的局面,必须加大农业投资。具体而言,政府应依据《农业法》加大农业投资比重,主要用于农业基础设施建设及生态环境保护等方面。这些资助都属可免于减让的“绿箱”政策,不会超越WTO《农业协定》的框架,所以应尽可能地加强。但由于《农业法》的规定过于原则,操作性不强,因此应考虑尽快制订专门的《产业法》或《农业投资法》,将农业投入规范化与制度化。此外,为了解决投入资金短缺的问题,还可在农业领域尤其是农业基础设施建设,如水利、交通、通讯等领域加大引入外资的力度,增加国家财政对农业的支持力度,财政支出应重点资助跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学的基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等。同时,发挥政策性金融机构的作用,政府应针对农业生产的特点,对农业生产制定必要的金融扶持政策。②完善农产品价格保护制度。中国的农产品价格保护制度主要是农产品保护价格制度和储备调节制度,这些制度仅限于粮食等关系国计民生的重要农产品。虽《农业法》第36条对价格保护制度做了原则性规定,但缺乏具体实施的法律法规,现有的法律规定操作性不强,基本上都由政策来代替,而政策通常欠缺稳定性和统一性,所以单凭政策往往不能长期与有效地实现国家的宏观价格调控目标。为了解决这个问题,必须尽快制订有关的法律法规,将有关的政策法律化、制度化,并赋予其国家强制力。同时,政府应按照《农业协定》中“绿箱政策”的有关规定,可采取粮油储备补贴、国内粮油消费补贴、灾害补贴、安全计划和农业保险等政策措施,使农业各种补贴措施与保护价格政策体系相配套,形成有效的保护机制,从而使农业生产稳步发展。
在国内补贴方面,建议将以前对农业流动环节补贴改为对进行农产品生产者直接补贴。
由于上述制度的改革与完善都关系到农业及农产品市场的稳定,慎重起见,在立法技术上可考虑在相关的正式法律出台以前,可先制定相关的行政法规。

(2)农业税法改革。税收制度是国家调控产业的有效措施,也是影响农产品市场的重要因素。目前国内许多地方和部门巧立名目对农民乱收税费,再加之各种各样的集资、摊派和罚款,“苛捐杂税”泛滥,使得农民的负担很重,影响了农业生产与家产品市场的稳定。为稳定农业生产,切实减轻农民的负担,农业税法改革势在必行。农业税法改革首先应当从立法上进行改革,即针对农业税收制定专门的法律,或在条件还不成熟时先制订具有真正稳定性的专门法规,从一般原则、标准的层面上对农业税收加以规范。其次,完善农业税法的实施机制,建立相应的检查监督机制,只有这样才能真正达到保障农民权益的目的。从立法改革的内容上来说,农业税法改革应主要包括两方面:首先,降低农业税收,实行减税或免税政策,对欠发达地区和贫困地区的农民,应全面减免赋税,实行开发式扶贫政策,提高他们的收入;其次,明文规定禁止乱征税现象,对违反者除给予行政处罚外,还可在情节严重时追究其刑事责任,从而彻底解决农业税法的实施问题。

(3)建立农业保险制度和农村社会保障法律制度,为农产品市场体制提供坚实的基础。我国农业遭受自然灾害的频率高,农业生产风险大,而且农业还面临着各种社会问题,如就业、养老和医疗等根本性问题。尽管我国政府可以按照WTO的规则在一定程度上保护本国农产品市场,但在国内农产品竞争力尚未达到国际水平之前,农产品进口的增长在所难免。进口增加会导致本国农民收入的减少,从而出现大量的剩余劳动力,若不采取措施,会进一步引发各种社会问题。因此,必须尽快建立农业保险制度和农村社会保障制度。

如前所述,由于农业受自然灾害的影响很大,市场风险较高,农业保险制度已经成为西方发达国家的一项农产品市场制度的重要相关制度。
为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失,西方发达国家的政府对从事农业保险的机构通常提供大规模的保费补贴,从而使农民能以较低的保险费普遍参加农业保险。我国应当把农业保险制度建设列入政府农业宏观调控法律制度的框架,建立符合我国实际情况的农业保险制度,发挥农业保险在促进农业发展方面的重要作用。在这方面,可考虑设立专业性的农业保险公司,中央财政每年按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金,对农业保险进行补贴。经济较为发达的地区可由商业保险公司与地方政府联合经营农业保险。在建立农业保险制度时,应当实行强制保险与自愿保险相结合,政府保险、商业保险与合作保险相结合的体制。农业保险制度有利于增强农民的保险意识,提高农业抵抗自然灾害与市场风险的能力,调动地方和农民的积极性,保证农产品市场机制的运行。

在建立保险制度的同时,应当进一步建立农村社会保障制度,为广大农民提供养老与医疗保障。只有解决了农民的这些社会保障问题,中国农产品市场的开放与改革才有坚实的社会基础。实际上,国内有些经济比较发达的地区如浙江,已经开始在农村建立起社会保障体系。目前农村对立社会保障制度遇到的最大问题是经费问题,因为农村人口众多,国家难以承担保费补贴。即使如此,农村社会保障制度是必须建立的制度,只不过是什么时候建立的问题。

5、动植物检疫法律制度

从务实的原则出发完善《进出境动植物检疫法》及配套法规,使之与国际标准、准则和建议相互协调,同样是农产品市场法制建设的任务之一。动植物检疫是农产品进口的最后一道关卡,向来被视为合法的“非关税措施”。按照WTO相关制度的规定,我国农产品市场准入程度逐步提高后,动植物检疫制度便成为合理保护国内农产品市场的主要工具之一。既然动植物检疫是“合法的非关税措施”,我们应充分与合理地利用之。这方面的制度改革与应考虑从以下方面入手:一是利用WTO有关环境保护、生命安全和健康的相关规定,制定一些适应现代生物技术发展的制度,如转基因产品的开发与销售制度等,并相应地设立环保标准或“绿色”产品标准适应高新生物技术产品检疫的需要;二是在具体检疫标准上按照《进出境动植物检疫法》的协调原则,修改不合理的或与国际标准不符合的地方,促进国内动植物检疫制度的国际化。此外,我国应加强国际联系,密切关注国际市场和生物技术领域的最新动态,不断更新我国出入境动植物检疫标准,以最终达到与国际协调、接轨的目的。

6、完善对农产品市场监管的制度

关于农产品市场监管制度的改革与完善,主要集中在两个方面:一是改革现有的管理体制;二是完善监管程序。

由于我国中央机构进行了改革,原来由计委和外经贸委享的农产品市场管理权将逐步转移至商务部,实现对农产品市场准入的统一管理。在推进管理体制改革的同时,应当尽快完善农产品市场的监管程序。所谓程序,是指行为从起始到终结的长短不等的过程,其构成是行为的方式和行为步骤

对农产品市场的监管就是一系列程序的完成。程序之所以对监管很重要,一方面是因为程序往往源自人们漫长的实践历程,是人们行为经验的总结和抽象,有着深厚的实践基础和经验基础;另一方面,程序对农产品市场的监管具有以下重要作用和意义:第一,科学的程序对任何人都是平等的,因此,公正的程序是正义的基本要求,对农产品市场监管的合法性与正当性都直接取决于其程序的正过程,正当过程又主要通过程序来体现。
第二,程序是由于行为方式和行为步骤组成的,可保证农产品市场的良好秩序。没有程序,也就没有了秩序。有了恰当程序,农产品市场的运行就有了可遵循的恰当程式。第三,程序保证对农产品市场监督管的客观性和科学性。市场是由主体及主体的行为构成的,而人的行为是在主观意志支配下进行的。恰当而完备程序有效地限制和排斥主观任意性,保障监管的客观性与科学性。第四,程序通过避免混乱、排斥任意和专横并实现其效益导向功能,为农产品市场监管提供明确与稳定的预期。第五,程序是公开的,因此是透明的。程序具有决策民主化功能,这也有利于促进市场的自治与民主化恰当结合在一起。因此,程序在近现代国家(政府)与市场的关系中发挥着极为重要的作用。N·卢曼曾指出:在建立资本主义新秩序的历史进程中,两种制度发挥了可谓是神奇的作用:一是社会与私法中的契约,另一个是国家与公法领域中的程序。
正是因为程序具有相对的科学性,在当今世界,程序已不再是一个简单的行为方式和步骤,已经成为法治的根本标志,成为法律实施的最重要保障要素之一。甚至有人主张“程序是法律的中心”,一些国家进入20世纪后掀起了三个行政程序立法的热潮,其中以美国的行政程序作为典范,把程序正义推向了前所未有的地位。这并不是偶然的,而是由程序的根本特征即科学性、正义性、合理性所决定的。

农产品市场监管制度也当提倡程序理性主义,重视程序的作用与功能,树立重程序的观念。以此为出发点,完善农产品市场监督与管理的程序应考虑解决以下问题:一是建立透明与公开的价格形成机制与程序,保证市场的公平竞争。众所周知,价格是市场的重要传导机制,价格与价格形成机制透明且以公开的程序为保证,市场才能开放,才能形成公平的竞争机制,才能提高市场的透明度,增强市场信息的充分性。二是按照开放、公平竞争与合理保护的指导思想,完善农产品许可证与关税配额管理程序,包括农产品许可证和配额的申请、批准与发放等具体程序。WTO的《进口许可证程序协定》对此作了比较全面的规定,我们可以适当借鉴。三是完善农业支持的决策与实施程序制度;四是政府应当逐步减少对农产品流动的直接干预,主要对市场主体的行为进行规范,为市场提供竞争的制度性服务。


(原载《经济法论坛》第1卷)