中国“复关”和“入世”历程的法律反思
作者：修文辉 阅读9116次 更新时间：2003-10-13
从1986年7月10日提出复关申请到2001年12月11日成为WTO的正式成员，中国的复关和入世之路可谓历尽坎坷。除了少数西方国家刻意将中国复关/入世问题政治化的原因之外，对某些法律问题缺乏认识或者认识不够充分也是导致我们用长达15年的时间加入一个国际组织的重要原因。总结中国复关和入世历程中的一些经验与教训，对于我们更好地参与国际组织的工作，融入国际社会有着珍贵的借鉴意义。下面着重从WTO的性质、中国的创始缔约方地位及发展中国家地位、GATT/WTO的加入程序等方面进行分析，请各位同仁指正。
一、WTO的性质
通常认为，WTO是一个重要的国际经济组织。但它又不仅仅是一个国际经济组织，它还是一套多边贸易体制，一个多边贸易谈判的场所，是一个三位一体的概念。
首先，WTO是一个由WTO成员根据《马拉喀什建立WTO协定》建立的一个正式的政府间国际组织，具有政府间组织的一般特点：
（1） 它是一个政府“间”国际组织，而不是一个凌驾于政府之上的世界政府，它不能越过WTO成员直接对其地方政府、法人或自然人发号施令。
（2） 它的成员主要是国家。
（3） 它组织和活动的一般原则是成员国主权平等。各成员不论大小、强弱，也不论其社会、政治、经济制度为何，在国际法上的地位一律平等，不得有任何歧视。
（4） 它是一个以国家间的正式协议为基础建立的国际组织，其职权范围、机构设置、决策程序等都由该协议规定，不得随意更改。
但WTO作为冷战后成立的最重要的国际经济组织，有一些不同于其他国际组织的特点：
（1） 从其成员来看，不仅包括主权国家，还包括单独关税区 ，甚至像欧共体这样的国际组织 。
（2） 从其决策程序来看，虽然WTO成员是一国一票，并且在某些情况下也实行投票制，但更多的情形是按照协商一致原则来决定。在WTO争端解决机制中，还发展出了一个全新的决策程序，也就是倒协商一致。
（3） 从WTO规则的形成和发展来看，它是由其成员通过谈判制定的多边贸易规则，并且成员之间可以通过谈判对其进行修改或制定新的规则。相对于其他国际法律规范，WTO规则的灵活性要大得多。
其次，WTO是一套集中体现市场经济规律的多边贸易体制。WTO的宗旨是促进贸易的自由化以及实现国际贸易的可持续发展，为达到这些目标，它致力于降低WTO成员之间的关税水平和消除各种形式的非关税壁垒。非歧视原则、公平竞争原则、自由贸易原则等是各国市场经济发展经验的总结，对WTO成员市场经济的稳定和健康发展有重要作用。
再次，WTO是一个贸易谈判的场所。无论是发达国家还是发展中国家，都可以通过WTO这个舞台来参与全球经济决策或解决彼此的贸易争端，因此，WTO具有很浓的外交色彩。这可从两方面证明。一是WTO协议中包含的众多例外条款，是WTO成员外交妥协的结果。二是WTO争端解决机制中包含的协商、斡旋、调解程序，充分表明外交在WTO中的作用。为此，很多国家在日内瓦设立了常驻机构，以便可以充分参与WTO的谈判活动。
综上所述，WTO兼具政治（外交）、经济（贸易）和法律因素，但以法律因素为主。其目标是经济性的，即实现贸易自由化和国际贸易的可持续发展；其手段或形式是政治性的，即通过多边或双边谈判制定规则；其内容是法律性的，即主要规定WTO成员的权利与义务以及WTO成员间出现权利纠纷时的争端解决制度。综观中国复关/入世历程，我们可以发现：对WTO规则的法律性质认识不清，建立与WTO相适应的市场经济体制以及完善市场经济法制没有得到应有的重视，过于倚赖外交手段是阻碍复关和入世进程的重要原因。
二、中国的创始缔约方地位及发展中国家地位
1、 中国的创始缔约方地位问题的由来
1947年10月30日，23个国家在日内瓦签署了《关税与贸易协定》 ，中国是其中之一。 1948年4月21日，中国签署了《临时适用议定书》，于1948年5月21日正式成为GATT的创始缔约方。但1949年10月1日，中华人民共和国成立后，撤退到台湾的国民党政府担心中国共产党领导的新中国从GATT受益，于1950年3月6日通过它的“常驻联合国代表”以“中华民国”的名义照会联合国秘书长，决定退出GATT。次日，联合国秘书长致函GATT执行秘书（1965年改为“总干事”），他已答复台湾“外交部长”退出于1950年5月5日生效 ，并用电报向GATT缔约各方作了通报。 应当指出，台湾当局虽然是根据GATT规定的程序退出的，但其退出行为是非法的、无效的。 从1949年10月1日起，台湾当局已无权代表中国。当时的联合国秘书长同意台湾代表中国退出GATT的行为，可以说是侵犯中国的国家主权的行为。但由于新中国建立后所处的特殊国际环境，我们既没有对GATT提出抗议，也没有及时行使作为GATT缔约方的权利和履行GATT缔约方的义务，于是在几十年后，出现了所谓的“复关”问题。
如前所述，中国曾是GATT的创始缔约方，并且GATT于1987年3月4日根据中国的“复关”申请设立了“恢复中国缔约方地位”工作组，事实上承认了中国的创始缔约方地位。但在复关谈判中，少数西方国家仍不承认中国的这一法律地位，顽固要求中国申请“加入”关贸总协定。这实际上是要取消中国的创始缔约方资格。那么，根据GATT的有关规定，中国到底有没有创始缔约方资格呢？这个问题包含两层意思：一是国民党政府有没有根据规定成为创始缔约方？二是台湾当局的退出GATT的行为是否使中国失去了创始缔约方资格？
首先看第一个问题。1946年12月6日，美国在筹建“国际贸易组织”的同时，邀请了15个国家进行关税减让谈判，当时的国民党政府代表中国接受邀请参加了谈判。1947年10月30日，中国代表签署了《关税与贸易总协定》。1948年4月21日，中国政府签署了《关税与贸易总协定临时适用议定书》。根据《GATT1947》第32条和第26条的相关规定，显然中国取得了GATT的创始缔约方资格。
那么，第二个问题就很关键了。国民党政府代表中国参加《关税与贸易总协定》之后，很快丧失了在中国大陆的控制权，并退踞台湾。与此同时，中国共产党领导的中华人民共和国建立，控制了除台湾外的绝大部分中国领土。按照国际法，从1949年10月1日起，国民党政府已无权代表中国。 台湾当局1950年3月6日向联合国秘书长发出的退出GATT的照会是无效的和非法的。并且根据《GATT1947》第31条的规定，“退出应在联合国秘书长收到书面退出通知之日起6个月期满后生效”，联合国秘书长作出的“退出于1950年5月5日生效”的答复是越权的，它实际上是修改了GATT关于退出GATT的程序。因此，无论从实体上还是程序上台湾当局的退出GATT行为都没有使中国丧失GATT创始缔约方地位。
令人欣慰的是，《中国入世议定书》承认了中国的创始缔约方地位。在其前言部分提到：“忆及中国是《1947年关税与贸易总协定》创始缔约方之一。”不过在笔者看来，这样的措辞仅仅具有安慰的意义，没有任何实际价值。因为1995年1月1日WTO的成立，使得中国事实上丧失了以创始缔约方身份复关的机会。中国是以纳入成员而非创始成员的身份加入WTO的。并且正是因为中国被迫成为纳入成员，某些国家才能趁机漫天要价，提出种种苛刻条件。这一事实提醒我们：法律上的权利不等于事实上的权利。如果我们不强化权利意识，及时主张和维护我们的权利，可能会给国家带来难以弥补的遗憾、损失。
2、 中国的发展中国家地位
以发展中国家身份复关和入世是中国复关和入世的三个基本原则之一。那么，什么是发展中国家？发展中国家在GATT/WTO中地位如何？坚持以发展中国家身份复关和入世有何意义？最终是否实现了我们的预期目标呢？
发展中国家，又称第三世界国家、不结盟国家、亚非拉国家，在很大程度上是个政治术语，泛指亚非拉地区有着殖民地或半殖民地历史，由于受到帝国主义国家的压迫和剥削，经济贫穷落后的国家。第二次世界大战以后，随着非殖民化运动的兴起，一大批新独立国家走上国际舞台，在国际事务中发挥着越来越重要的作用。GATT早期曾有“富人俱乐部”之称，但随着大批发展中国家的加入，GATT逐渐变为发展中国家伸张正义的论坛。特别值得一提的是，1964年11月，GATT召开了特别大会，增订了GATT第四部分，也就是“贸易与发展部分”。第四部分专门对发展中国家的贸易与发展问题进行了规定，并确立了非互惠原则。这标志着多边贸易体制的历史性转折。此后，GATT和WTO都出台了一系列对发展中国家的特别优惠措施。
应该承认，这些规定对促进发展中国家的经济和贸易发展有积极作用，但综观GATT/WTO的有关规定，我们发现由于对发展中国家的概念和范围缺乏明确的界定 ，对发展中国家享有的权利和发达国家应承担的义务未做明确规定，大大削弱了上述措施或规定的实际效果。
首先，尽管GATT和WTO都有关于发展中国家的规定，但都没有进行明确的定义。这就使得发展中国家的判定缺乏标准，在实践中容易出现两种情况：一方面，谁都可以宣称自己是发展中国家；另一方面，谁都可以宣称别的国家不是发展中国家。
其次，GATT和WTO对发展中国家的用词的不规范、不统一，也影响了有关规定的实施。在GATT和WTO条文中，分别出现了“发展中的缔约国”、“欠发达的缔约国”、“最不发达国家”、“发展中国家”等多种表述。
再次，有关规定对发展中国家的规定多为原则性的宣示，少有具体的权利义务之规定。这就给发达国家可乘之机，他们通过各种方法尽量消减其对发展中国家承担的义务。
中国的发展中国家地位，早已为国际社会公认。世界银行《1993年世界贸易报告》把中国列入“低收入国家”，因为中国人均国民生产总值在636美元以下。联合国发布的《1994年人类发展报告》也肯定地认为中国属于发展中国家。 中国与其他WTO成员的谈判和交往实践也证明，大多数WTO成员都认同中国的发展中国家地位。
遗憾的是，《中国入世议定书》只字未提中国的发展中国家地位问题。相反，在“过渡期审查机制”一节，还对中国施加了一个远远高于一般WTO成员的义务：至少8年内要每年接受1次WTO的审查。要知道：就是美国、欧盟、日本等发达的WTO成员，也只是每2年接受1次审查啊！一般的WTO成员，则只需6年接受1次审查。由此可见，中国的发展中国家地位不仅未在法律上得到承认，还开创了一个很不好的先例：将中国作为一个特殊国家（歧视性）对待。痛定思痛，笔者认为：为了能够参与国际游戏规则的制订，我们不得不接受这些不合理的游戏规则。但修改这些不合理的游戏规则，也是我们的自然权利。现在，中国已经成为WTO的一名成员，作为世界上最大的发展中国家，我们有必要从维护发展中国家利益角度出发，推动WTO对有关规定进行修订 ，以建立一个更加公平、合理的国际经济新秩序。
三、GATT/WTO的加入程序
根据《WTO协定》第16条的规定：“除本协定或多边贸易协定项下另有规定外，WTO应以GATT1947缔约方全体和在GATT1947范围内设立的机构所遵循的决定、程序和惯例为指导。”因此，GATT的加入程序与WTO的加入程序是基本一致的。当然，依性质而言，前者是条约的加入，而后者是国际组织的加入。
加入WTO的程序与其他国际组织不同，WTO的加入程序是非常复杂和繁琐的。 《WTO协定》第12条就WTO的加入条件和加入程序作了专门规定。WTO于1995年3月15日制定的《加入WTO——根据第12条进行谈判的程序》 以及1999年11月19日修订的《关于加入程序的技术性解释》 对加入WTO的程序作了详细解释。中国的入世谈判就是按照这些文件所确立的程序进行的。
1、加入程序的启动
当一份根据《WTO协定》第12条表明加入WTO愿望的申请被提交给WTO的总干事时，加入程序就启动了。总理事会将根据申请建立一个以申请者命名的工作组。工作组的通常职责是根据《WTO协定》第12条对申请进行审查并向总理事会提交一份包括加入议定书草案的建议。任何WTO成员都可参加工作组。工作组的主席人选由WTO成员与申请者协商后确定。
2、工作组和事实确认程序
工作组一旦成立，申请者应立即以WTO的三种官方语言（英语、法语、西班牙语）之一向其提供一份详尽的对外贸易制度备忘录，包括现行关税税率及相关的法律法规的副本。工作组将备忘录分发给参加工作组的所有WTO成员后，各成员可以就与备忘录有关的问题向申请者提问，以获得关于申请者对外贸易制度的更多信息。在申请者就各成员的提问进行答复之后，工作组将召开第一次会议。会议上各成员将对备忘录、有关的提问和答复进行检查，以研究申请者的对外贸易制度是否与WTO协议的各个要求一致。在第1次会议和此后的会议上，工作组主席都会指出为下一次会议的召开需要采取的措施。值得注意的是，如果申请者是最不发达国家或微型经济体，他们可以在加入程序的每一个阶段从秘书处得到技术援助。
3、双边磋商程序
当对申请者对外贸易制度的了解足够深入后，工作组成员将与申请者就货物和服务的市场准入及其他一些加入WTO的特别条件进行双边磋商。双边磋商阶段通常与事实确认阶段是交迭的并且是平行推进的。它往往在申请者就货物、服务或任何有利害关系的WTO成员向它提出的要价清单做出初步承诺表时开始。其中市场准入磋商构成整个加入程序的最关键部分，因为已加入成员要保证申请者做出的让步与它可从中获益的各成员的让步相当。在某种程度上，我们可以说申请者最终的市场准入承诺是它为加入WTO所付出的代价。
4、工作组报告、加入议定书的通过与生效
工作组报告包括讨论的摘要、加入议定书草案和关于某某国家或单独关税区加入WTO的决定草案。加入议定书草案包含了WTO成员与申请者议定的条件。WTO成员与申请者就货物和服务的减让与承诺以及就服务的特别承诺作为附件被附在加入议定书草案之后并构成其不可分割的一部分。工作组将上述最后文件作为一揽子文件提交总理事会/部长会议批准 ，总理事会/部长会议通过一揽子文件之后，申请者可在加入议定书上签字表示接受一揽子文件（如果需要本国议会批准，通常必须在签字之后3个月内完成）。申请者接受加入议定书30天后，即成为WTO的正式成员。
必须指出的是，由于我们以前对WTO的透明度要求认识不够，在准备《中国对外贸易制度备忘录》时显得内容苍白，有关的法律法规少得可怜，以至很多WTO成员质疑中国外贸体制的透明度。另一个认识上的误区是：多边谈判比双边谈判更重要，与少数大国的谈判比与其他国家的谈判更重要。而根据WTO的规定，只有结束与所有工作组成员的谈判才能形成最后的一揽子文件。这就意味着任何一个工作组成员都有可能阻碍中国的复关和入世进程。可惜的是，我们将过多的精力放在与美国、欧盟的谈判上，而忽视了与其他工作组成员的谈判。这可能招致其他成员的不满而拖延谈判进程。例如1999年中美协议达成后，国内一片乐观，以为年底就可加入WTO，但2001年我们才结束与墨西哥的谈判。
仅仅从中国自身的角度思考中国复关和入世过程漫长的原因，也许不能解释为什么许多国家并未做出比中国更多的市场准入承诺，也迅速完成加入WTO谈判的现象。从WTO的加入程序本身来看，也有许多值得改进的地方。正如WTO现任总干事素帕猜所言：“入世程序不应花费太长时间。如果世界贸易组织要成为一个真正的全球贸易组织，现有成员就不应利用入世程序来榨出申请国的最后一滴血。新成员只要能作到现有成员所承诺的就足够了。” WTO现在的加入程序冗长复杂，并且将双边谈判与多边谈判捆绑在一起，这就使得任何一个现有成员都可以利用加入谈判来谋求额外的贸易利益甚至与贸易无关的其他利益，这对WTO实现其核心目标显然没有任何好处。因此，有必要对WTO的加入程序进行改进。笔者认为，简化和缩短加入程序以及将双边谈判与多边谈判脱钩是可以考虑的改革WTO的加入程序的两条途径。
综上所述，中国复关和入世历程在法律上有很多值得检讨的地方。而这种种的遗憾其实反映了一个令人忧虑的事实：中国缺乏熟悉国际法，特别是国际组织法的专门人才。并且，相关部门在作出影响国家、民族命运的决策时，没有充分吸纳专业人士（特别是法律人士）的意见。如果不能“吃一堑，长一智”，也许等待我们的是更大的遗憾。