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老行者之家-WTO-WTO成立十年来的十大特征

WTO成立十年来的十大特征

作者:周汉民、邱一川 阅读4112次 更新时间:2006-05-16

世界贸易组织(WTO)第六次部长理事会行将于今年12月13日至18日在中国香港特别行政区举行。历经多哈回合全面启动近四年来的波澜起伏,尤其是遭遇了两年前坎昆部长理事会未果而终的挫折,承载着一年前《框架协议》所带来的希冀和曙光,人们再次将目光聚焦这座“东方之珠”,期盼香港部长理事会能够推动多哈回合取得新的进展,从而使WTO成立以来的首轮多边贸易谈判得以在2006年年底顺利结束。本文拟对WTO成立十年来所体现出的重要特征进行梳理、归纳和总结,并由此揭示WTO在十年风雨中取得的成就、面临的困难与挑战。
  一、WTO真正成为具有国际法律人格的国际组织,组织架构日益充实完善
  从1948年1月1日至1995年12月31日与WTO并行一年后结束,《关税与贸易总协定》(GATT)始终是一套临时适用的国际协定。同时,“祖父条款”的存在更使得GATT的权威性在很大程度上受到减损。
  而成立于1995年1月1日的WTO,是依据乌拉圭回合马拉喀什部长会议所达成的一系列协议所成立的国际组织,以《建立WTO协定》作为其基础条约。WTO成立以来,以GATT的机构设置为基础,进一步明确了各机构的权限,并根据其管辖范围的扩大及相应职能的增加,适时地调整和建立新的组织机构。
  目前,WTO已建立起一套三个层次的组织机构:(1)部长理事会。(2)总理事会。(3)专门理事会和委员会。此外,WTO还设立了一个由总干事领导的秘书处,为WTO活动的展开提供必要的技术和后勤支持。
  综上可见,成立十年来,WTO已摆脱了GATT时期临时适用的困境,成为真正具有法律人格的国际组织,并在实践中逐步建立起与其管辖范围相适应的组织架构。
  二、WTO成为当代最具权威性的国际经济和贸易组织,其代表性日益增强,涉及的议题日益广泛
  成立十年来,WTO的权威性、代表性和广泛性不断增加,主要表现在如下两个方面:
  其一,成立十年来,WTO的成员数量不断增加:成立伊始,WTO共有112个成员。十年来,共有36个新成员加入这一国际组织。作为当今世界的第三贸易大国,中国于2001年12月11日的加入极大地增强了WTO的代表性。此外,还有包括俄罗斯在内的30多个国家和地区正在申请加入,这充分表明了WTO是一个具有吸引力的国际组织。
  其二,随着知识经济时代、服务经济时代和信息技术时代的到来,WTO的谈判领域不断丰富,涉及了21世纪国际经贸的诸多新领域。1996年WTO第一届部长理事会所通过的《新加坡部长理事会宣言》中已提出了20个方面的问题;而2002年初全面启动的多哈回合更是将内容广泛的19项议题纳入谈判范围:(1)与执行有关的事项和若干考虑;(2)农业;(3)服务业;(4)非农产品市场准入;(5)与贸易有关的知识产权;(6)贸易与投资的关系;(7)贸易与竞争政策的互动;(8)政府采购透明度;(9)贸易便利化;(10)WTO规则;(11)争端解决谅解;(12)贸易与环境;(13)电子商务;(14)小型经济体;(15)贸易、债务与金融;(16)贸易与技术转让;(17)技术合作与能力建设;(18)最不发达成员;(19)特殊与差别待遇。
  综上可见,GATT临时适用到WTO成立十年后的今天,多边贸易体制经历了57载的风雨:其国际代表性不断加强,其成员结构深刻变化,其管辖的范围更是空前广泛——WTO已突破了其名称所涵盖的范围,而成为名副其实的“世界经济组织”。
  三、WTO的宗旨得以确立和延伸,贸易自由化、贸易公正化和贸易便利化成为WTO的理念
  乌拉圭回合所达成的《建立WTO的协定》从如下四个方面概括了设立这一组织的宗旨:(1)经济发展;(2)贸易增长;(3)可持续发展;(4)发展中国家的发展。在过去十年的运行中,WTO上述宗旨不仅得到了确立,而且随着乌拉圭回合协议的执行、谈判议题的拓展和谈判的深入而得以延伸。
  为了实现各项宗旨,WTO将贸易自由化、贸易公正化和贸易便利化确立为理念。
  在贸易自由化方面,WTO成立十年来,高举自由贸易的旗帜,倡导和要求各成员降低关税,取消非关税壁垒,为其他成员的货物、技术和服务提供市场准入。
  在贸易公正化方面,成立十年来,WTO通过如下四个方面的努力来实践贸易公正化的理念:其一,继续将非歧视原则作为其管制国际贸易的基本准则。其二,WTO规则允许一成员对他国政府和企业扭曲自由经济的行为采取对应措施(counter-measure)。其三,WTO规则允许一成员针对危及本国根本利益的事项,临时采取一些限制自由贸易的措施。其四,WTO在制定和执行规则中,特别关注给予发展中成员更为优惠的待遇。多哈回合被称为“多哈发展议程”(DohaDe-velopmentAgenda,简称DDA),由此可见一斑。
  在贸易便利化方面,随着电子商务的发展,随着运输与通讯方式的不断改善,随着关税壁垒的大幅度消除,以通关制度改革为核心的贸易便利化日益成为WTO各成员的强烈的诉求。在新加坡部长理事会上,“贸易便利化”作为一个新议题被提出,引起了WTO成员的高度重视。多哈回合中,“贸易便利化”成为各成员谈判中的一个重要问题。贸易便利化不仅要求在执行非关税措施时程序应简化和协调,不应有过多的文件要求,而且要求各成员有关涉外贸易管理的各种程序应当具有透明度,政府应当采用信息技术等现代化设备,政府各部门之间应当有效配合。
  综上而言,在WTO运作的十年间,贸易自由化、贸易公正化和贸易便利化正成为三股重要的潮流,引领和指导WTO的运作。
  四、WTO继续发挥多边谈判场所和规则制定的功能,朝着由“权力为基”(power-oriented)向“规则为基”(rule-based)的方向阔步迈进
  WTO成立十年来,共召开了五次部长理事会,以继续发挥其作为多边贸易谈判场所的功能。
  1996年12月9日至13日,WTO第一次部长理事会在新加坡举行。尽管会期较为短暂,但在首次部长理事会上,WTO当时的123个成员就范围广泛的问题达成了普遍的共识,通过了《新加坡部长理事会宣言》(简称《新加坡宣言》)和《关于信息技术产品贸易的部长宣言》。新加坡部长理事会之后,在WTO的推动下,有关成员分别于1997年4月30日和1997年12月31日达成了《基础电信协议》和《金融服务协议》,成为WTO成立以来在服务贸易具体领域取得的最新成果。1998年5月18日至20日,WTO第二次部长理事会通过了《日内瓦部长理事会宣言》和《全球电子商务的决定》,并决定在1999年召开第三次部长理事会,以期发动WTO成立以来的第一轮全球多边贸易谈判,即“新千年回合”的谈判。
  WTO第三次部长理事会于1999年11月30日至12月3日在美国西雅图举行。会议期间,来自不同国家和地区的数百个非政府组织和五万多名抗议者举行了声势浩大的游行抗议活动。加之发达成员与发展中成员之间,发达成员不同集团之间意见分歧,争执不休,西雅图会议既没有发表部长宣言,也未实现启动“新千年回合”的梦想,最终不欢而散。这是WTO成立以来多边贸易体制遭受的首次重大挫折。
  经过两年的酝酿,WTO第四次部长理事会于2001年11月9日至14日在多哈举行。多哈部长理事会形成了三项重要的成果,成为继新加坡部长理事会后又一次卓有成效的盛会:(1)正式批准中国和中国台北加入WTO,也使多边贸易体制更具有完整性和代表性;(2)通过《多哈部长理事会宣言》(简称“《多哈宣言》”),全面启动新一轮全球多边贸易谈判(即“多哈回合谈判”),为新一轮谈判拟订了议题、制定了工作计划并确定了谈判的组织与管理机制;(3)通过了《与执行有关的问题与若干考虑》、《TRIPs协定与公共健康宣言》等四个具体事项的决定和宣言,使各成员在一些共同关心的重大问题上进一步形成共识。
  2003年9月10日至14日,WTO第五次部长理事会于墨西哥坎昆举行。此次会议批准了《关于实施TRIPs协定与公共健康宣言第六条的决定》。首先,根据这一《决定》,发展中成员和最不发达成员在国内因艾滋病等流行疾病而发生公共健康危机时,可以基于公共健康目的,在未经专利权人许可的情况下,在其国内通过实施专利强制许可制度以生产、使用、销售有关治疗产生公共健康危机疾病的专利药品。第二,坎昆部长理事会批准柬埔寨和尼泊尔这两个最不发达国家加入WTO。第三,坎昆部长理事会对业已开始的一系列谈判进行总结和推进。原本坎昆峰会的最重要任务是要对陷入严重迟延的多哈回合上半程进行总结和梳理,并对后15个月的谈判进行部署。然而,由于在农产品议题和是否启动“新加坡议题”的问题上发展中成员表现出令发达成员始料未及的坚定立场,经过六天的激烈争吵,坎昆会议既没有发表任何部长宣言,也未取得任何实质性进展,重蹈了西雅图会议的覆辙。
  五次部长理事会,一波三折、跌宕起伏、步履艰辛——而这正是WTO成立十年来的真实写照。
  五、WTO启动了成立以来的首轮多边贸易谈判——多哈回合,努力推动和制定21世纪国际贸易的新规则
  如前述及,根据多哈部长理事会的安排,WTO成立以来的首轮多边贸易谈判——多哈回合谈判于2002年1月正式全面启动。WTO在总理事会之下专门设立了贸易谈判委员会(TradeNegotiationsCom-mittee,简称TNC),并分8个谈判小组推进一系列重点议题的谈判。
  然而,多哈回合启动以来,谈判一波三折,特别是有关“TRIPs与公共健康”等四个关键议题的时间节点都一再错过,使谈判陷入了严重的迟延状态。
  坎昆会议失败后,为了挽救多哈回合,WTO继续推进相关议题的谈判,并将2004年7月确定为完成农产品及其他有关议题的最终期限。因为,7月以后美国将集中精力于国内的总统竞选;而多哈谈判的积极推动者——当时的欧盟贸易代表拉米也将在2004年秋天随着欧盟委员会的改选而离任。
  瑞士日内瓦当地时间8月1日零时30分,经过两周的紧密磋商,以及7月30日起连续40个小时的昼夜谈判,WTO成员终于就多哈回合全球多边贸易谈判的主要议题达成《多哈工作计划》(一般称为《框架协议》)。
  《框架协议》就农业、棉花、非农产品市场准入、发展问题、服务、其他谈判机构、贸易便利化和工作计划的其他要素8个方面对多哈发展议程的现实状况进行了简要总结,并在附件中就下一阶段主要议题的谈判提供了建议和框架。
  应该说,《框架协议》是多哈回合谈判全面启动以来,在各成员坚苦卓绝的努力下所达成的一项重要的、来之不易的阶段性成果。但毋庸否认的是,《框架协议》的政治意义远大于指导谈判的实际意义。
  《框架协议》达成后,尤其是进入2005年以来,8个谈判小组纷纷开始为即将举行的香港部长理事会做准备。与此同时,一系列非正式部长会议频繁举行。在2005年5月4日的巴黎非正式部长会议上,贸易部长们就农产品关税换算的技术性问题达成了初步一致,从而解决了这一阻碍多哈回合进程的棘手问题。
  不过,谈判的总体进展是不尽如人意的,7月底前没有任何一个谈判小组能够拿出“初步一致”的协议文本,农业谈判的缓慢步调影响了整个谈判的加速度。进入9月份后,新总干事拉米不断呼吁各成员注意谈判节奏。11月26日,WTO向所有成员公布了第六届部长理事会的文件草案,并希望以此加快多哈回合谈判的进程。但截至12月初,农业、服务贸易和非农产品市场准入等关键议题依然没有出现突破性的进展。
  六、WTO逐步建立起一套统一适用、方式多元、滚动推进的争端解决机制,有效地维护了多边贸易体制的权威
  WTO的争端解决机制被誉为“WTO皇冠上的明珠”。概括而言,WTO时代的争端解决机制比GATT时代的争端解决机制有了新的发展,大致可以体现为如下十个方面:
  1、适用范围极其广泛,涵盖了除《贸易政策评审机制》以外的《乌拉圭回合多边贸易谈判最后文本》中的所有协议。
  2、设置一个统一的管理机构——争端解决机构(Dis-puteSettlementBody,简称DSB)来具体负责争端的解决。
  3、对各个协议下的争端规定了基本统一的争端解决程序。
  4、将准司法方式和非司法方式相结合,设计了一套以“磋商——专家组程序——上诉机构程序”等基本程序为主轴,同时包含了斡旋、调解和调停等程序的争端解决机制,形成了一整套滚动式、阶梯式的争端解决模式。
  5、对争端解决的各个环节和程序规定了明确的时限,以敦促争端解决的及时性。
  6、在争端解决机制的专家作用方面,相关的规定使专家的身份独立性和工作权威性得到了有力的加强。
  7、设立了争端解决机制的常设上诉机构,从而形成了WTO独特的“两审终审制”,增加了世界贸易组织争端解决机制的灵活性和权威性。
  8、争端解决机构在通过专家组报告和上诉机构报告时采用“倒协商一致”原则,使专家组和上诉机构的报告处于“准自动通过”的状态,从而在事实上确立了WTO争议解决机构的强制管辖权。
  9、实施了“交叉报复”的制裁方式,大大提高跨部门、跨协议制裁的力度。
  10、给予发展中国家成员,尤其是相对弱小的发展中成员以必要的关注和特别的照顾。实践表明,WTO争端解决机制在维护多边贸易体制的确定性、稳定性和可预见性方面发挥了重要的作用。
  当然,WTO的争端解决机制仍有许多需要澄清和改进的地方。作为多哈回合的19项议题之一,目前有关争端解决机制的争议焦点主要集中在如下八个方面:(1)专家组应为常设机构还是临时机构;(2)上诉机构可否将案件发回重审;(3)是否需要公开听证会和书面陈述;(4)是否需要接受“法庭之友”的陈述;(5)货币补偿是否可行;(6)如何加强报复能力;(7)败诉方是否应当承担诉讼费用;(8)DSU第21条第5款与第21条的适用顺序该如何确定。
  七、WTO确立了贸易政策评审机制,对敦促各成员遵守WTO规则、提高其贸易政策透明度,从而确保多边贸易体制的平稳运行发挥了重要作用
  贸易政策评审机制(TradePolicyReviewMechanism,简称TPRM)是WTO成员集体对各成员的贸易政策和措施及其对多边贸易体制发挥作用所产生的影响,进行定期、全面的经常性的审议,它是WTO对各国贸易政策进行监督的核心。TPRM建立于1989年4月12日乌拉圭回合谈判中期评审会议,这一机制的确立很大程度地弥补了GATT多年来在监督缔约方贸易行为方面的缺陷。
  根据《贸易政策评审机制》的规定,WTO将根据不同成员的贸易量比重对其实施不同周期的贸易政策评审:对贸易量前四位的成员,每两年实施一次;对贸易量第五至第二十位的成员,每四年实施一次;对其他成员,每六年一次;对最不发达成员,可以确定一个更长的评审周期。
  自贸易政策评审机构建立到2004年底,贸易政策评审机构一共进行了197次审议,审议范围涵盖了148个成员中的114个,这些成员代表了世界贸易总额的88%。
  实践证明,贸易政策审评审机制一方面有助于提高WTO成员贸易政策与体制的透明度,另一方面有助于加强对WTO成员履行多边贸易体制的情况进行监督,确保WTO规则的实施。
  八、反全球化浪潮和贸易保护主义日益盛行,对WTO的运作和其宗旨的实现构成重要障碍,给多边贸易体制带来冲击
  在WTO成立的十年间,世界经济加速一体化,然而,在这一过程中,反全球化的浪潮日渐汹涌,与多边贸易主义的矛盾日益尖锐。1999年11月,西雅图部长理事会期间,美国工会组织和环保主义者发动了大规模的反全球化运动,成为此次部长理事会无功而返的重要缘由。这也揭开了近四年来一系列“反全球化”运动的序幕。到了2003年9月的坎昆部长理事会期间,反全球化浪潮更是甚嚣尘上——会场外来自98个国家的980个非政府组织共约5万名反全球化人士举行了大规模的示威游行。
  此外,在WTO成立的十年间,受经济衰退的影响,形形色色的贸易保护主义纷纷抬头,也对多边贸易体制带来了冲击。
  反全球化的浪潮和花样繁杂的新贸易保护主义成为日益威胁着多边贸易主义的信誉和权威,给多边贸易体制带来严重冲击。
  九、WTO成员间的利益矛盾日趋尖锐,发展问题成为至为重要的关切和推动多边贸易谈判进展的关键所在
  与GATT时代的八轮多边贸易谈判相比,WTO成立以来所启动的多哈新一轮谈判涉及了当代国际贸易中更为广泛、更为深入的问题,并且逐步逼近了各成员的心理承受底线,因而必然遭遇错综复杂的利益交锋。
  整体而言,在新一轮谈判中,发展中成员较为关心乌拉圭回合协议的执行问题,而发达成员则更为关心服务贸易和“新加坡议题”。在具体议题上:在农产品谈判中,美国和凯恩斯集团的观点与欧盟和日本的观点针锋相对;在TRIPs协定与公共健康的谈判中,美国的观点与发展中国家的观点亦是相去甚远;而在争端解决机制的澄清与完善的谈判中,更是观点诸多,莫衷一是。
  但值得注意的是,随着WTO成员结构的变化和谈判的进展,发达成员与发展中成员的矛盾正日益突现,发展问题日益成为WTO谈判中的重要关切。长期以来,由于发达成员和发展中成员经济实力和谈判力量对比悬殊,致使长期以来许多发展中成员并未真正从这一体制中获得应有的好处。
  发展中成员日益意识到这一问题的严重性,并日益团结合作。在这样的努力下,发展中成员利益日益受到WTO重视,将新一轮多边贸易谈判命名为“多哈发展议程”,其原因也盖在于此。“20国集团”的建立及其在坎昆会议上的表现已经用事实证明了发展中成员在WTO事务中的崛起,而作为发展中大国,中国的加入更实质性地改变了发达成员与发展中成员的力量对比。从《多哈宣言》中还可看出,发展中成员的利益诉求,正由原来单纯注重“优惠措施与差别待遇”,逐步转向注重“技术援助”与“能力建设”等这些更为根本性的问题。
  可以预见,没有对发展中成员的利益予以切实的关注和维护,多哈回合就难以真正取得实质性的进展。
  十、形式多样的区域贸易安排(RegionalTradeAgreements,简称RTAs)成为多边贸易谈判陷入困境时的替代选择,对WTO所倡导的多边贸易主义产生重要影响
  如前所述,多边贸易体制中成员众多、结构复杂、矛盾尖锐、进展缓慢。在这样的背景下,许多国家和地区另辟蹊径,纷纷通过区域贸易一体化的方式推进贸易自由化进程。这也是20世纪80年代以来区域贸易安排蓬勃兴起的重要原因。
  对于区域贸易蓬勃发展的客观现实,WTO对其成员之间的区域贸易安排采取了较为“宽容”的态度,一方面在其法律制度中确立了区域贸易安排的合法地位,另一方面同时又力求对其进行必要的规范和引导。WTO总理事会还于1996年2月专门成立了“区域贸易协议委员会(CommitteeonRegionalTradeAgreements,CTRA)”,专门负责对各种区域贸易协定集中进行审议。但必须承认的是,十年的实践表明,这些条件和程序要求在显示操作中却显得力不从心,缺乏有效的约束力。
  客观而言,区域贸易主义对多边贸易体制的影响是双重的:一方面,区域经济一体化有助于自由贸易思想的传播,可以成为多边贸易体制的“试验场”,与多边谈判形成“协同作用”,为多边谈判提供经验和技巧;但另一方面,区域贸易安排“内外有别”的做法势必对WTO非歧视的原则构成挑战,区域贸易安排所产生的“贸易创造”和“贸易转移”也势必损伤区域一体化以外的其他WTO成员利益,诱发贸易摩擦。
  可以预见,如何对区域贸易安排实施有效监管,引导其在与多边贸易体制相同的方向上并行不悖地前行——这将成为未来WTO面临的重要课题。
  综上十方面的特征可见,WTO成立以来的十年是成就斐然和历经坎坷的十年。迂回曲折、蹒跚前行——这是我们对未来WTO运作和多边贸易谈判进展特征的基本判断。对于刚满四年的中国而言,加入WTO以来,中国以经济发展速度最快、履行承诺最严肃的实际行动,积极参与新一轮多边贸易体制,在WTO中树立了一个有作为、负责任的大国形象,为维护发展中成员的利益做出了重要的贡献。在多边贸易体制的关键路口,作为世界贸易第三大国,今后中国应当以更为积极的姿态参与WTO事务,不仅应当成为一名严格遵循国际规则的成员,还应成为一名善于参与谈判和制定规则的成员,同时应当成为一名对WTO法制未来发展做出重要贡献的成员。
  作者介绍:
  周汉民,现任中国驻国际展览局代表、国际展览局规则委员会副主席、上海世博会事务协调局副局长、中国法学会WTO法研究会副会长、WTO上海研究中心常务副主任、法学教授、博士生导师。
  邱一川,现为上海世博会事务协调局法律事务部高级主管,WTO上海研究中心副秘书长。