您所在位置:首页 > wto

老行者之家-WTO-试析绿色壁垒与WTO多边贸易规则

试析绿色壁垒与WTO多边贸易规则

作者:葛壮志 宋彦禄 阅读18465次 更新时间:2003-03-21


  WTO建立了一整套多边贸易规则,在国际经贸活动中发挥了重要作用。经过多轮谈判,WTO成员的关税被大幅度削减,传统的配额、许可证等数量限制手段也受到约束。在这种情况下,发达国家越来越采用反倾销、反补贴、技术标准、环保标准等新兴的非关税壁垒,对本国的产业进行保护。其中,以环保标准为内容的绿色壁垒更是渐受瞩目。本文将从绿色壁垒的成因和特点出发,分析其对多边贸易规则的影响。


 
 一、绿色壁垒的成因及特点


  所谓绿色壁垒,是以保护自然资源、生态环境和人类健康为名,通过制定一系列复杂苛刻的环保标准,对来自其他国家的产品及服务设置障碍,以保护本国产业的一种新型的非关税壁垒
。绿色壁垒是新贸易保护主义和环保运动结合的产物,其形成有深刻的历史背景和现实原因。

  (一)WTO对可持续发展理念的重视,为绿色壁垒的产生提供了多边法律基础。GATT成立伊始,以促进自由贸易为目标,并没有考虑环保问题。GATT1947在序言中规定:“认识到缔约方在处理贸易和经济事业的关系方面应以提高生活水平,保证充分就业,保证实际收入和有效需求的巨大持续增长,扩大世界资源的充分利用以及发展商品的生产与交换为目的。”英语是“……Full
use of the resource of the
world……”。在自由贸易的理念支配下,各国不计环境成本,片面追求经济增长,对人类赖以生存的环境造成了巨大的破坏。面对严峻局面,人们提出了“可持续发展”的新理念,制定了一些多边环保条约,GATT和WTO对环境的态度也发生了明显的转变。在《建立世贸组织协议》的序言中规定:“成员方认识到,在处理贸易和经济领域的关系时,应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的,同时应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,力争达到既保护环境又符合经济发展水平不一国家的需要”。英语是“……Optimal
use of the world
resource……”。可见,WTO对环境问题的重视和许多国际环保条约的制定,为各国制定环保标准,实施绿色壁垒创造了多边法律基础。

  (二)人们消费观念的更新,对绿色产品需求的扩大,是绿色壁垒形成的内在原因。人们在解决了温饱问题后,开始注重生活的质量,对各种绿色食品、生态能源、无污染产品等绿色消费的比例不断增加。与这种变化相一致,发达国家出现了许多绿色环保组织,要求政府在经济发展和贸易谈判中更注重环境问题,他们经常采取激烈措施向WTO、IMF等国际经济组织施压,要求制定全球统一的人道的绿色的贸易规则。在欧洲一些国家,代表环保组织的绿党开始执政,制定了较高的环保标准和严格的执行措施,形成了各种绿色贸易壁垒。1999年西雅图举行的WTO部长会议由于包括环保组织的各种“反全球化”运动的组织的抵制无果而终,反映了环境标准进入多边贸易体制以不可避免。因此,去年在多哈举行的WTO部长理事会经过谈判达成一致,同意启动贸易与环境问题的谈判。


  (三)各国技术水平、经济实力和国家利益的差异,是绿色壁垒产生的客观原因。尽管人们都认同可持续发展的理念,但在如何实现上却不尽相同。发达国家由于经济发展水平和环保技术水平较高,其环保要求和标准也较高。发展中国家由于资金和技术上的限制,根本无法达到发达国家的环保要求,这在客观上造成了绿色壁垒。加上由于世界商品种类繁多,生产过程和标准五花八门,制定同意的全球环保标准难度极大,各国纷纷基于国家利益的考虑制定各自的环保标准,导致绿色认证和执行体系千差万别,间接对他国产品造成了歧视,形成了新的绿色壁垒。


  (四)发达国家贸易保护主义的抬头和WTO规则体系的漏洞,是绿色壁垒产生的根本原因。近年来,由于经济增长缓慢、失业压力增加、优势产业空心化等影响,使发达国家的贸易保护主义重新抬头。一方面,发达国家大力倡导自由贸易理论,在WTO框架内,打开其他国家的服务贸易市场,统一全球知识产权保护法规,严格执法程序,为其具有优势的服务贸易和知识经济提供发展空间;另一方面,发达国家在不具优势的领域,采取新贸易保护主义措施。针对发展中国家劳动力成本低的特点,他们经常进行反倾销和反补贴调查,征收高额的税收,削减其竞争的价格优势。在市场准入方面,他们高筑环境和技术壁垒,大力提倡绿色贸易,为发展中国家的出口产品设置不能达到的标准。由于WTO有关绿色贸易的条款,主要散见于GATT规则第20条、《技术性贸易壁垒协定》、《动植物检验检疫措施协定》、《农产品贸易协定》、《补贴与反补贴协定》、《服务贸易总协定》第14条等规则中
,而且规定比较模糊,使争端常常无法可依,许多案件依靠专家组的解释,这些法律的漏洞使绿色壁垒大行其道。

  由于绿色壁垒披着保护环境的合法外衣,具有制定规则的合法性、保护对象的广泛性、保护方式的隐蔽性、实施标准的多重性和实际效果的歧视性等特点,因此被发达国家广泛采用。发达国家的绿色贸易壁垒种类繁多,既有传统的绿色关税制度、环境配额制度、环境许可证制度等有形的关税和数量限制手法,也有基于环境的绿色补贴、要求环境成本内在化的反生态倾销措施、复杂烦琐的绿色检验检疫制度、高标准的绿色认证制度等无形的贸易壁垒。例如:许多发达国家规定只有得到“绿色标志”的产品才能在国内销售,“绿色标志”是由政府管理部门或民间团体按照严格的程序颁发给厂商,附印于产品及包装上的一种标志。它向消费者表明:该产品从研制、开发、生产、使用直至回收的整个过程均符合环境保护要求,这对科技和经济落后的发展中国家构成了严峻压力。


  
二、绿色壁垒对多边贸易规则的影响


  由于环境影响的跨国性、各国发展水平的差异和国家利益的不同,绿色壁垒对以自由贸易为理念的WTO多边贸易规则产生了极大影响。

  
(一)绿色壁垒与WTO多边贸易规则相冲突,导致环境贸易争端此起彼伏。


  WTO关于绿色壁垒的规定主要体现在如下协议中:

  1、《补贴与反补贴协议》。该协议规定了补贴的定义和内容,把补贴分为禁止性的、可申诉的和不可申诉的补贴等三类,其中“按新的环保要求,促进设备改造,而对企业负担给予的资助”为不可申诉的补贴,这为绿色补贴提供了合法性基础。但是,一些进口国经常以绿色补贴引起了受补贴产品的价格扭曲、损害本国产业为由,按照本国的《反补贴法》征收反补贴税。由于WTO没有详细规定哪些绿色补贴合法,很容易产生贸易冲突。美国就曾以环境补贴为由对巴西的人造胶鞋和加拿大的速冻牛肉提出了反补贴申诉

  2、《卫生与动植物检疫措施协议》。该协议规定各国有关卫生和动植物检疫领域的法律法规、检验方法及检疫措施,要符合WTO的非歧视待遇和透明度原则,以国际标准为基础。但是,该协议也引入了“预防原则”,既在找不到“科学依据”时,可以临时性地采取更严格的卫生检疫措施,这就为一些国家设立复杂苛刻的绿色检疫壁垒大开方便之门。欧共体曾以在牛饲料中添加激素会危害人体健康为由,禁止进口美国牛肉,美国认为欧共体决定没有科学依据,将争端诉诸WTO,结果欧共体败诉。


  3、《技术贸易壁垒协议》。该协议规定各国在采取技术措施时,要体现非歧视和透明度的原则,尽量采用国际统一标准,进行必要的协调,对贸易影响最小。同时,也允许任何成员方采取以保护人类、动植物生命和健康的必要技术措施,可以与国际标准不一致。于是,发达国家在保护环境的名义下,制定了严格的强制性的高技术标准,对技术水平低下的发展中国家构成了歧视。英国食品标准机构就以发现酱油中有致癌物质为由,禁止进口来自中国、泰国等地的酱油。欧盟内部各成员国对药品规定了不同的技术要求,外国药品进口必须经所有成员国检验,漫长的过程加重了进口负担,削减了竞争力。


  4、GATT1994第20条和《服务贸易总协定》(GATS)第14条,都规定了“一般例外”条款,允许成员国采取“保护人类与动物健康和生命的措施”“基于养护可用尽的天然资源保护”为目的,可以背离WTO的基本原则和承诺。这条例外突出强调了“环保例外权”,但在如何行使这种权力上缺乏明确有效的约束性规则,而且用语含混其词,是导致绿色壁垒在WTO体制内泛滥的总根源。从1982年加拿大诉美国禁止进口金枪鱼案,到1990年美国诉泰国限制香烟进口案,从1993年欧盟诉美国保护限制金枪鱼中间国家进口案,到1996年WTO成立第一案委内瑞拉巴西诉美国汽油标准案,环保案件不胜枚举。被诉方都以GATT第20条例外作为其实施绿色壁垒的抗辩理由。


  绿色壁垒从根本上违反了WTO基本原则。一是高标准的环境标准、环境成本内化的要求,使发展中国家丧失比较优势,WTO自由贸易的目标失去了根基;二是复杂苛刻的环保要求,发展中国家望尘莫及,造成事实上的歧视,违反了WTO的非歧视原则;三是让发展中国家承担发达国家历史上破坏环境的成本,既不合理,也不符合WTO公平贸易的原则;四是发达国家统一实施环保标准,WTO主张的发展中国家的差别与特殊待遇无法体现。另外,由于国际上缺乏有效机制裁定与环境有关的贸易争端,发达国家就采用国内的一整套环境法规监管国际贸易,单边措施产生的“溢出效应”也对WTO的多边体制提出了挑战。


  
(二)绿色壁垒使WTO的一些基本概念和规则面临挑战。


  第一,WTO“同类产品”的概念面临修正
。同类产品是指其进入市场到最终消费过程流通的,具有相同成分和使用用途的物品。WTO的最惠国待遇和国民待遇原则都要求各成员方不允许对其它成员方的同类产品进行歧视,因此,“同类产品”构成了WTO法的基石。但是,随着生物工程技术的发展,同类产品的概念受到了挑战。比如,转基因产品在完成自己生命周期前不能自行复制和繁衍,与一般的产品存在着根本的不同。而两者在用途与成分是一致的,又是同类产品。对转基因食品的贸易问题,目前的贸易规则中得不到明确的解释。经历过食品安全危机的欧洲国家规定,转基因食品要贴上生态标签,由消费者进行购买决定。由于转基因食品是否安全,现在没有明确答案,这种做法构成了对美国等掌握先进生物技术国家食品的一种歧视。美欧之间的转基因食品大战,反映出传统的产品定义与飞跃发展的技术变革间的矛盾,已经开始在贸易领域出现。


  第二,与同类产品紧密相联的生产过程和方法问题(Process and Production
Method,简称PPM)成为关注的热点。在1991年墨西哥诉美国金枪鱼案中,美国以墨西哥捕捉金枪鱼的方法危及到与金枪鱼共生的海豚的生命安全,不符合美国国内法律——《海洋哺乳动物保护法案》及产品的标签要求,限制进口墨西哥金枪鱼。美国的贸易限制涉及了产品的生产过程,而不仅仅是产品本身。墨西哥认为不能用产品生产方法(PPM)对同类产品进行比较,美国禁止进口的规定不符合WTO的非歧视原则。美国认为根据GATT20条,为了环保要求可以越过GATT规则。WTO专家小组研究了第20条环保例外的起草历史,认为其只能应用于采取行动的成员方管辖范围之内,不允许当事一方将其境内有关动物及自然资源的法律措施,越界强加于另一方,所以美国不能因为墨西哥的捕捞方法而限制其同类产品的进口,必须给予墨西哥金枪鱼不低于美国金枪鱼产品的待遇
。WTO否定了根据生产方法进行贸易限制的做法,但PPM问题仍然是贸易与环保经常引起冲突的领域。

  
(三)多边环境协定规定了贸易限制条款,对WTO多边贸易协定构成了法律冲击。


  目前,全世界大约有200个多边环境协定(Multilateral Environmental
Agreement,简称MEAs),其中20个协定包含可能影响贸易的规定。他们或直接包含贸易条款,或要求缔约国为保护环境采取贸易限制措施。这些包含贸易条款的多边环境协定,对专门处理贸易问题的WTO协定产生了很大的影响。


  第一,两者实施制裁的根据不同,导致了法律上的冲突。由于环境的破坏同生产的过程紧密相连,所以多边环境协定允许成员国基于环境保护的要求,对破坏环境的国家产品进行限制,这里生产程序和方法(PPM)成为制裁的主要根据。而如上金枪鱼争端中所述,WTO规则不允许以生产过程产生的不良影响为由进行贸易限制,只有当产品本事对进口国的同类产业造成损害时,才允许进行贸易限制。两者在法律根据上存在着冲突。


  第二,在处理有关环境的贸易问题时,WTO规则与多边环境协定之间在适用上产生了冲突。如1987年《关于保护臭氧层蒙特利尔公约》规定,从1993年起,缔约国不得出口氟氯化碳物质到非缔约国,也不得进口非缔约国生产的含有氟氯化碳物质的商品,如汽车空调、电冰箱、发胶等。从1995年起,禁止进口范围扩大到生产中使用氟氯化碳的产品,如泡沫塑料、电子配件等。根据这个条约的规定,《蒙特利尔公约》的成员国A可以对生产过程破坏环境的B国产品进行进口限制,如果B国是一个WTO成员方而非多边环境协定成员方,问题就会产生。根据WTO的规定,A国的做法不合法,B国会援引WTO协定解决争端。而A国可以通过《蒙特利尔公约》进行抗辩,这时应该优先适用哪个协定,确实是一个棘手的问题。


  第三,一些国际公约使发达国家以环保为由,单边采取贸易制裁措施合法化。例如,1992年的里约热内卢宣言规定,成员国可以采取单边强制行动处理全球性的环境问题。在多边规则缺乏的情况下,单边行动可能会填补这一真空。而WTO主张多边解决争端,严格禁止成员方未经WTO授权,单方面采取贸易限制措施。单边主义与多边主义的法律适用产生了冲突。而且,发达国家有能力采取单边行动,迫使其他经济体遵守其国内法律,更加重了发展中国家对WTO多边贸易规则有效性的疑虑。例如美国经常援引其国内的301条款,以实施贸易制裁相威胁,迫使贸易对象接受美国要求或改变政策,这种做法的成功率极高。如果美欧等经济强国基于国内的环保标准采取单边措施,对发展中国家的产品实行歧视政策,多边贸易规则能否有效的解决经济强权,也是对WTO的巨大挑战。


  总之,在强调环保和可持续发展的今天,WTO的多边贸易规则正面临绿色壁垒的严峻挑战。按不同方法生产的同类产品能否再享受同等待遇?不同发展程度的国家应该按照什么标准使环境成本内在化?跨国公司采用东道国的环境标准是否符合国民待遇?如何体现发展中国家在环保方面的差别和特殊待遇?如何处理同多边环境条约的关系?如何解决发达国家的单边主义倾向?这些都是WTO今后发展必须面对的难题。


  
三、我国面临的挑战和对策


  中国作为世界上最大的发展中国家,近年来经济发展十分迅速。由于深切体会到环境破坏的影响,中国已经高度认同可持续发展的观念。但是,发达国家将环境问题与贸易挂钩、并作为新的贸易壁垒的做法,对我国构成了严峻挑战。我国的出口对象主要是发达国家,出口产品集中在低附加值、高能耗、资源和劳动密集型的产品,价格是产品竞争力的主要指标,如果采取严格的环境标准和符合环境要求的产品及生产工艺和生产方法,必将提高产品的成本,最终影响我国的出口。


  在贸易与环境问题上,消极回避和强烈抵制都是不可取的。二十世纪八十年代以来,发达国家为推动经济全球化进程,要求将金融服务、投资及知识产权等涉及其重大利益的问题纳入多边贸易体制,尽管受到了发展中国家的强烈反对,但是到乌拉圭回合结束,这些问题都成为WTO协议的一部分,可见国际经济关系北强南弱的格局决定了发展中国家的影响是微弱的。西雅图谈判以来,与环境有关的贸易问题的谈判将不可避免,我们应当未雨稠缪,积极准备,主动介入,在WTO谈判中维护自身利益。


  一要区分环境保护和绿色壁垒,不能笼统地把保护环境的国际条约、国家标准和各种绿色认证制度一概视为绿色壁垒,只有建立在歧视待遇和保护国内产业基础上的措施才是绿色壁垒。我们要树立可持续发展的战略,一方面积极参加多边环保条约,以保护资源和环境;另一方面要充分利用WTO争端解决机制,打破绿色壁垒。从WTO审理的案件看,引用GATT第20条“环保例外”进行限制的国家,许多都败诉了。因此,只要我们熟悉国际规则并积极申诉,就可以赢得利益。


  二要创造新的比较优势,大力发展环保经济。我们不能永远遵循劳动力成本低这一静态的比较优势去参与国际分工和竞争,不能把产业结构纳入自愿锁定在低端环节,不能走东南亚等小国的依附型、加工型工业发展道路,要像美国、德国、日本和韩国等国家那样,通过国家力量,创造动态比较优势,大力发展环保产业,带动高科技发展和产业结构升级。要完善环境标志制度,对出口商品实行强制认证制度,树立中国产品优质价廉环保的新形象。要制定我国的环境成本内在化标准,建立环境总量控制机制,实行污染排放惩罚制,大力打击破坏环境的行为。同时通过立法扶持绿色产业、清洁技术和环保技术的发展。


  三要联合发展中国家,坚决反对从狭隘的环境定义出发推行贸易保护主义,坚决反对以产品生产过程为由限制进口、实行“生态标签”等歧视外国产品的做法,坚决要求发达国家向发展中国家提供技术和资金援助,提高自身环境保护的能力和水平,同时要求WTO在制定与贸易有关的环境问题协议时,考虑发展中国家利益,争取差别和优惠待遇。


  环境问题既有历史性,也有全球性。历史性是因为今天的环境污染是长期以来人类对资源的过度开发与破坏,片面追求经济增长速度,经过多年积累产生的,其中发达国家也有责任,要求由发展中国家完全承担发展的环境成本,达到发达国家的环保要求,既不公平,也不现实。环境问题的全球性决定了国家标准已不足以解决人类经济活动产生的环境重负,一国独自建立环保标准无疑于全球环境问题的解决,只能形成新的贸易壁垒。根据科斯的社会成本理论,认为贸易品生产所产生的环境污染,是由于全球环境资源产权不明,污染等社会成本无人承担造成的,必须由超国家机构通过法律手段重新分配污染权和由此应该承担的义务。因此必须在公平一致的基础上,各国在协商一致的基础上,制定一套统一的全球环保贸易问题的基本规则。


<此贴子已经被老行者于2003-4-23 11:09:25编辑过>