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老行者之家-WTO-我国现行反倾销制度与WTO反倾销规则差异性比较分析

我国现行反倾销制度与WTO反倾销规则差异性比较分析

作者:栾信杰 阅读5785次 更新时间:2006-12-21


  一、引言
2002年1月1日,《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称“《反倾销条例》”或“现行的《反倾销条例》”)开始施行,该条例取代了1997年3月22日国务院发布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》(以下简称“旧的《反倾销条例》”)。2002年3月13日,我国外经贸部又发布了一系列与《反倾销条例》相配套的暂行规则,并从2002年4月15日开始实施。至此,我国入世后新的反倾销制度(即现行的反倾销制度)得以基本确立。我国《反倾销条例》较旧的《反倾销条例》内容更丰富,由后者的18条增加至59条,而且与《反倾销条例》相配套的一系列规则也极大地增加了我国反倾销制度的可操作性,但同世界贸易组织(WTO)《关于实施关税与贸易总协定1994第6条的协定》(以下简称WTO《反倾销协定》)相比,仍有一些差异。如何看待这些差异?本文拟对此进行客观的分析。

二、我国反倾销制度与WTO反倾销规则的主要差异

首先从渊源和构成上看,我国现行的反倾销制度与WTO反倾销规则是不同的。顾名思义,WTO反倾销规则的渊源是关税与贸易总协定1994第6条(“反倾销税和反补贴税”),其构成包括WTO《反倾销协定》及两个附件——《关于根据第6条第7款现场调查的程序》和《关于第6条第8款下的最佳可获信息》。而我国反倾销制度主要渊源是1994年7月1日开始施行的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称《外贸法》)第30条。该条规定,产品以低于正常价值的方式(即以倾销的方式)进口,并由此对国内已建立的相关产业造成实质损害或者产生实质损害的威胁,或者对国内建立相关产业造成实质阻碍时,国家可以采取必要措施(即反倾销措施),消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。我国旧的和现行的《反倾销条例》都是基于此条制定的。我国现行反倾销制度包括《反倾销条例》、《中华人民共和国国家经济贸易委员会产业损害裁定规则》和外经贸部发布实施的一系列暂行规则,即《反倾销调查听证会暂行规则》、《反倾销调查实地核查暂行规则》、《反倾销调查抽样暂行规则》、《反倾销问卷调查暂行规则》、《反倾销调查信息披露暂行规则》、《反倾销调查公开信息查阅暂行规则》、《反倾销价格承诺暂行规则》、《反倾销退税暂行规则》、《反倾销新出口商复审暂行规则》、《倾销与倾销幅度期中复审暂行规则》等。可见,我国现行反倾销制度构成体系较WTO反倾销规则更为复杂,较以往也有很大的完善。

其次,从实体内容上看,我国现行的反倾销制度与WTO反倾销规则相比也仍有一些差异。这些差异可以分为以下五种类型:

1.WTO《反倾销协定》所确定的某个特定规则在我国的《反倾销条例》中虽也有所规定,但不具体、不透明。这是我国反倾销制度和WTO反倾销规则相比差别最大的一个方面。如对于“正常的贸易过程”,WTO《反倾销协定》第2条(“倾销的确定”)第2款规定,如果低于每单位(不变和可变)生产成本加上管理费、销售费和一般费用的销售大量的(如不低于20%)是在较长时期内(一般为1年,但最短不少于6个月)进行的,而且未能在一段合理的时期内收回其全部成本,则这样的销售即不是处于正常的贸易过程中,在确定正常价值时不予考虑。我国《反倾销条例》第4条也提出了“正常贸易过程”这一概念,但没有具体的规定。再如,对于“临时反倾销措施”的期限,WTO《反倾销协定》第7条(“临时措施”)第2款规定,临时反倾销措施的期限不超过4个月;反倾销当局可应占较大贸易份额的国内出口商的请求将该期限延长至不超过6个月。当反倾销当局在决定是否课征较倾销幅度低的反倾销税率即足以抵消损害时,上述期限可分别是6个月和9个月。但我国的《反倾销条例》第20条只笼统地规定,“在特殊的情况下,临时反倾销措施实施的期限可以延长至9个月”。对于何谓“特殊的情况”,则没作具体说明。我国《反倾销条例》第6条没有同WTO的《反倾销协定》第2条(“倾销的确定”)第4款那样规定出口价格与正常价值应基于相同的贸易水平(通常是出厂价水平)、并且尽可能相同的时间内销售的交易进行比较;第8条则没有同WTO的《反倾销协定》第3条(“损害的确定”)那样列明造成国内产业损害的其他因素,如以倾销价格进口的产品的数量和价格、需求的减少及消费模式的改变、限制性贸易惯例和外国与国内生产商之间竞争、技术的发展、出口方式(the export performance)的变化以及国内工业的生产率等;第43条也没有同WTO《反倾销协定》第9条(“反倾销税的确定与征收”)第3款第1项那样规定退还因临时反倾销税估计过高而多课征的反倾销税的90天的时限等等。总之,我国《反倾销条例》有诸多条款同WTO《反倾销协定》相比尚欠具体。

2.对一个与反倾销有关的特定问题,我国《反倾销条例》中没有相关的规定或说明。如WTO《反倾销协定》第2条(“倾销的确定”)第2条第4款规定,“如果出口价格与正常价值的比较涉及货币兑换,则这种兑换应使用销售日的汇率或在期货市场上外汇的销售直接与出口销售相联系时使用外汇期货销售的汇率”;“在调查中当局应给予出口商至少60天以调整其出口价格,以反映调查期内汇率的持续变动。”但我国反倾销制度中对“汇率”问题没作相应的规定。再如对出口商或生产商的分别裁决问题,WTO《反倾销协定》第6条(“证据”)第10款规定,“作为一个规则,各国反倾销当局应当对被调查产品的每一个已知的有关出口商或生产商分别裁定其倾销幅度。”同时为了对出口商或生产商在提供资料方面主动配合予以鼓励,该条还规定即使对出口商或生产商限定了审查范围,但对及时提供了必要的资料但未被选择进行分别裁决的出口商或生产商分别裁定其倾销幅度。我国《反倾销协定》第41条也规定“反倾销税应当根据不同出口经营者的倾销幅度,分别确定。”但对未包括在审查范围之内的“出口商或生产商在提供资料方面主动配合应予以鼓励”问题则没有提及。但事实上,出口商或生产商在提供资料方面能否主动配合,对保证反倾销调查的顺利进行及其裁决结果的合理性是极其必要的。另外,对于WTO《反倾销协定》第14条(“代表第三国采取的反倾销措施”),由于代表第三国采取反倾销措施是一种特殊的复杂的情况,我国反倾销制度没作相应的规定。

3.我国《反倾销条例》中的某项规定与WTO规则存在明显的不一致。如关于反倾销的基本原则,WTO《反倾销协定》第1条(“总则”)规定了适用反倾销措施的一个基本条件,即“只有在《关贸总协定1994》规定的情况下,才能采取反倾销措施。”也就是说,只有在用倾销的手段将产品以低于正常价值的办法引入(introduced)到另一国贸易内,并对另一国国内工业造成重大(material)损害或产生重大的损害威胁,或者对某一国内工业的新建产生严重的阻碍,方可对这种进口产品采取反倾销措施。可见,倾销及其损害(包括重大的损害、损害威胁或阻碍国内工业的新建。下同)是采取反倾销措施的充分必要条件。但在我国的反倾销制度中,规定除因倾销及其损害可以采取反倾销措施之外,“任何国家(地区)对中华人民共和国的出口产品采取歧视性反倾销措施的,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家(地区)采取相应的措施(即对该国进口产品也报复性地采取反倾销措施——笔者注)。”上述规则是我国《反倾销条例》第56条所规定的一种可以采取反倾销措施的特殊情况。

4.在WTO《反倾销协定》中没有规定的问题,在我国反倾销制度中由相应的规则条款作了规定。如关于反规避(anti-circumvention)问题即是一例。反规避是WTO现行反倾销规则中的一项空白。WTO《反倾销协定》对反规避问题没有规定,而乌拉圭回合部长宣言中发布的“关于反规避的声明”中只指出,“希望各成员方在这一领域尽早地使用统一规则。反规避问题将提交反倾销行动委员会解决。”我国的《反倾销条例》第54条则是专门针对反规避问题而制定的。本条规定“外经贸部、国家经贸委可以采取适当措施,防止规避反倾销措施的行为。”但没有规定具体适用的程序和实质性的规则。这种原则性的规定如何实施,特别是如何处理制裁规避反倾销令的反规避措施与扩大利用外资、发展加工贸易之间的矛盾,尚待进一步的明确。再如我国《反倾销问卷调查暂行规则》第12条规定,“答卷应以印刷体简体中文形式填制,并按要求提供相关证据材料。证据材料原件是外文的,应按照外文原件的格式提供中文翻译件,并附外文原件或复印件。”反倾销问卷调查以何种文字填制在WTO反倾销规则中没作要求,由各成员国自主决定。但若要求用反倾销调查国的文字填制调查问卷则无疑增加了进口产品国外生产商和出口商的义务。

5.我国《反倾销条例》和WTO《反倾销协定》虽在形式上有相同的规定,但这些规定实质上是有区别的。如WTO《反倾销协定》第4条(“国内工业的定义”)第1款规定,“当生产商与出口商或进口商有关联,或者他们本身就是倾销产品的进口商,‘国内工业’是指其余的生产商。”我国《反倾销条例》第11条也是这样规定的。WTO《反倾销协定》第4条第1款的注解将“生产商与出口商或进口商有关联”定义为:(1)一方直接或间接控制他方;(2)他们都直接或间接受某一第三方的控制;(3)他们共同直接或间接控制某一第三方。当一方在法律上或经营活动中能够对另一方实施限制或控制时,则前者应被视为控制了后者。此种以“控制”(control)为核心的定义,至少在理论上不能完全适用于我国的反倾销制度,因为我国一些企业仍主要由国家直接控股,股份制改造并不彻底,这样如果国内生产商、进口商或出口商都是国有企业,那么从上述WTO《反倾销协定》所作的定义来看,它们彼此之间是相互关联的。因此这样的国内生产商就不能包括在针对所谓的“国内产业”的损害调查范围之内。由此看来,改变我国企业“一股(国有股)独大”的产权结构模式,推进产权多元化、分散化则有利于保证我国反倾销制度在实施过程中与WTO有关反倾销规则保持一致。

三、分析

如上所述,我国反倾销制度与WTO反倾销规则并不完全一致。对这些差异应客观地分析,对其采取肯定一切或否定一切的态度都是不科学的。这是因为:

1.现行的WTO反倾销规则本身是不完善的,而且也正在不断地得以完善。从《关贸总协定1994》第6条(“反倾销税和反补贴税”)可看出,WTO的反倾销规则是以保护“国内产业”的利益为基本出发点的,而受到所谓“倾销”损害的国内产业的效率、消费者和工业用户的利益是否受到倾销的损害等则不是考虑的主要因素。现行的WTO反倾销规则在很大程度上导致了竞争发生扭曲。另一方面,从WTO反倾销实体规则来看,其许多条款在内容上也是不具体、不透明、不完整的。如WTO《反倾销协定》第2条(“倾销的确定”)第2款规定了倾销幅度的两种特殊的确定方法,即使用结构正常价值(constructed normal value)方法和使用对第三国出口的价格的方法,但对在何种情况下优先适用对第三国出口的价格的方法则没作进一步的规定。该条第6款对“相同产品”(like product)定义也不够具体,没有规定一些诸如产品的外形特征、销售渠道、最终用途及生产技术等可方便操作的“相同产品”判定标准。再如WTO《反倾销协定》第5条(“发起和随后的调查”)第8款也没有规定用以确定倾销产品进口量(volume of dumped imports)的时间范围。第15条(“发展中国家成员”)所提出的对发展中国家的特殊和差别待遇也存在原则性较强而约束力较差的问题。而WTO《反倾销协定》第8条(“价格承诺”)第2款所确定的规则还不如我国反倾销制度中的相关规则完整。该款规定,只有在进口国当局作出倾销及其损害的肯定性的初裁之后才能向出口商寻求或接受其价格承诺。我国《反倾销价格承诺暂行规则》第7条也有相同的规定。但该暂行规则第6条还规定“价格承诺的提出不得晚于初步裁决公告后45天。”这是WTO反倾销规则所没有的。由于WTO反倾销规则存在上述“灰色区域”,导致WTO反倾销规则成为一种重要的贸易保护主义的工具。因此如何完善WTO反倾销规则成为国际社会关注的并力求解决的一个问题。如对于反倾销导致竞争扭曲问题,国际社会现已提出了多种反倾销与竞争政策协调方案,包括以竞争政策取代反倾销规则、通过签署自由贸易协定来取消反倾销规则、在现行反倾销规则中引入以“竞争”为导向的内容(如以出口国国内市场具有不可竞争性、进口国国内工业被迫退出竞争为基础的掠夺性定价标准代替WTO现行反倾销协定中的倾销和损害认定标准、将“国内工业”定义为“它是由相同的产品再加非相同的但直接竞争的或可替代的产品构成的”)等等。可见WTO反倾销规则不是“静止”的不再需要进一步发展和完善的法律规则。所以我国入世文件——《加入工作组报告书》第148段承诺的“全面实施中国在WTO《反倾销协定》中的义务”并非意味着要求我国的反倾销制度与WTO反倾销规则如“镜像”般的一致。WTO反倾销规则只能是用以完善我国反倾销制度所依据的“动态”的标准。

2.我国的反倾销制度是一柄“双刃剑”,具有双重功能:一是具有救济效力;二是具有威慑效力。众所周知,自20世纪80年代以来,我国是国际反倾销的主要对象国,也是主要受害国。与此同时,我国国内产业也受到以倾销方式进口的产品的损害。于是我国在1997年3月22日开始实施旧的《反倾销条例》之后,我国也对国外进口产品采取反倾销措施,迄今为止对进口产品共提起10余起反倾销诉讼案,有效地维护了国内产业的利益。我国反倾销制度的威慑效力是由我国《外贸法》第7条所决定的。该条规定,“任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他措施的,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施。”这种威慑力更直接体现于前述我国《反倾销条例》第56条中。因此尽管《反倾销条例》第56条因具有单方面报复的性质而不符合WTO《关于争端解决的规则与程序的谅解》(DSU)第22条(“补偿和中止减让”)第1款确立的“如果专家小组或上诉机构的建议或裁决在一个合理的期限内没有得到执行,可以适用补偿和中止减让或其他义务等临时性措施”的报复机制,其可操作性将受到WTO争端解决机制的限制,但它对遏制国外对我出口产品滥用反倾销措施创造了具有较强威慑力的法律环境。

3.我国的反倾销制度原则上应在符合WTO反倾销规则所确立的最低标准的前提下适当简化,从而减少我国在反倾销制度实施中的困难。我国反倾销立法历史较短,在适用反倾销法律制度方面也尚处于“学习”阶段,所以我国的反倾销规则不宜制定得过于严格、具体,保证与WTO有关规则不相冲突即可,避免因诸如反倾销各环节时间限制过于严格导致我们不能及时完成反倾销调查或因不能充分获取信息作出不切合实际的不为各利害关系方所共同接受的反倾销裁决结果。但事实上,我国反倾销法律制度中的某些规则规定得十分细致,如WTO反倾销规则对新出口商复审和对倾销及倾销幅度期中复审、反倾销问卷调查等都没有确立具体的规则,但我国《新出口商复审暂行规则》、《倾销及倾销幅度期中复审暂行规则》及《反倾销问卷调查暂行规则》内容则非常具体,各环节时间限制也非常明确。如《新出口商复审暂行规则》第12条规定,“外经贸部应自收到申请人提交的申请主所附证据、材料之日起30个工作日内,决定立案或不立案。”其第16条又规定,“新出口商复审调查自立案之日起,不超过9个月。”《倾销及倾销幅度期中复审暂行规则》第22条规定,“外经贸部通常应在收到期中复审申请后60日内作出立案或不立案的决定。”其第36条又规定,“期中复审应在复审立案之日起12个月内结束。”《反倾销问卷调查暂行规则》第8条规定,“调查问卷应在报名截止之日起10个工作日内向应诉公司发放。”其第18条规定,“外经贸部应在问卷提交截至期限4日前,根据申请延期的应诉公司的具体情况对申请延期请求作出书面答复。”这样严格的时间限制使我国反倾销制度更加规范,但同时也对我国反倾销主管部门在限定时间内履行其职能施加了压力。

4.我国现行的反倾销制度内容是否反映国际反倾销立法的发展趋势是我们应关注的问题。如前所述,WTO反倾销规则是以保护所谓“国内产业”利益为宗旨的。但WTO《反倾销协定》第6条(“证据”)第11款对“利害关系方”定义为包括国内或国外任何当事方。该第条第12款又规定,“反倾销当局应为受调查产品的工业用户、一般零售中有代表性的消费者组织提供机会,以便他们提供与倾销、损害及两者之间存在因果关系调查有关的信息。”也就是说,按照WTO反倾销规则,在反倾销调查中倾销产品对“公共利益”(public interests)的影响也不能不给予任何考虑。相比之下,一些WTO成员(如欧盟、加拿大等)的反倾销法中对消费者组织和产品下游用户(downstream users)的利益则更加重视。如欧盟规定,即使倾销及其损害成立,但如果反倾销措施有损于欧盟社会整体利益(当然包括消费者和产品下游用户的利益),这种反倾销措施则不能予以实施。可以说,对反倾销要从宏观上进行成本——收益分析,积极维护社会公共利益,是国际反倾销立法发展的一个基本方向。我国现行的反倾销制度更侧重维护国内产业利益。我国《反倾销条例》第19条所定义的“利害关系方”实际上不包括消费者组织和产品下游用户。就此方面看,尽管我国现行的《反倾销条例》较旧的《反倾销条例》更趋完善,但我国的反倾销立法尚需进一步发展:无论在立法上还是在司法实践中,通过成本——收益分析等更科学的经济学方法来决定倾销是否造成了损害、是否对倾销的进口产品采取反倾销措施,尚需假以时日。

至于WTO反倾销规则没有规定的一些特殊问题,应结合我国的具体情况来实施我国反倾销制度所确立的相应规则。如前述反规避规则,我们应结合我国利用外资政策导向来决定如何实施我国反倾销制度中所确立的反规避规则。再如对于反倾销行政管理机构,尽管一个单一的既负责倾销调查又负责损害调查的反倾销机构有利于提高反倾销效率,有利于更快地培养反倾销专业人才,但反倾销调查往往涉及到诸多经济部门。这样根据我国《反倾销条例》第3条和第7条由管理外经外贸的对外贸易经济合作部负责倾销调查、由对企业行使行政管理职能的国家经济贸易委员会负责产业损害调查,则是一种比较适合我国国情的反倾销运作模式。

四、结论

在我国入世后,我国反倾销制度较以往更加完善,但与WTO反倾销规则的不一致之处是客观存在的。这些差别既与我国反倾销政策目标有关,也与我国经济发展状况以及立法技术有关。但现行的WTO反倾销规则也并非尽善尽美,本身也处在不断完善的过程当中。WTO反倾销规则是我国反倾销立法发展的一个“动态”的标准。我国反倾销制度是在我国成为国际反倾销的主要对象国的情况下形成和发展的,自其制定之初即赋予其抵制他国对我滥用反倾销这种贸易保护主义措施的任务。我国现行的反倾销制度仍侧重维护国内产业的利益,并对遏制国外对我出口产品采取歧视性反倾销措施具有威慑效力。从国际反倾销立法趋势上看,维护社会公共利益是在适用反倾销措施时应考虑的一个重要方面,我国反倾销制度在实施时也应有所体现,以免顾此失彼。