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对发展中国家参与GATT／WTO争端解决活动的法律分析
作者：黄志雄 阅读8804次 更新时间：2002-09-24
尽管在过去半个多世纪中，GATT/WTO争端解决机制为整个多边贸易体制的良好运作提供了有力保障，但如何使发展中国家有效地参与和利用该机制，却一直是影响其作用充分发挥的最为突出的问题。本文拟从法律和实证角度对发展中国家参与WTO争端解决活动的主要问题加以分析，并探讨其应有的解决途径。
一、GATT/WTO争端解决机制的演进：“实力取向”与“规则取向”之争
在国际法上，一般把非武力的和平解决国际争端的方法分为“政治（外交）方法”（如谈判、协商、斡旋、调停等）和“法律方法”（主要是仲裁和司法解决）。前者具有程序的灵活性、当事方对争端的控制、可以自由接受或拒绝所提议的解决办法等特点，但其结果受当事各方政治实力对比影响较大，并且会对法律规则及其统一和多边解释产生弱化效应，因而基本上是一种“实力取向”（power－oriented）的方法；后者的使用，则往往是因为当事方希望获得符合其相互同意的长期义务和利益并具有约束力的裁决，也希望避免以政治方法解决争端所具有的风险，这可称为“规则取向”（rule－oriented）的方法。
在关贸总协定多边贸易体制诞生之初，围绕其争端解决机制的政策目标，就一直存在着争论：该机制的宗旨或主要作用究竟是通过和解、“模糊处理”（obfuscation）乃至以实力相威胁来解决有关争端，还是促进某些长期目标——例如为整个多边贸易体制提供更大的稳定性和可预见性？换言之，该机制的运作到底应该是“实力取向”还是“规则取向”？
从GATT最初的筹备工作和相关条款的规定来看，人们可以从不同角度或根据不同的条约解释方法对此作出迥异的回答。不过，在随后的争端解决实践中，GATT缔约方全体逐渐背离原来的“实证主义”（pragmaticalism）风格，通过对有关争端解决规则不断编纂并使之“法律化”（legalization），使其“规则取向”的因素渐趋增多。
第一，GATT缔约方全体在履行第23条第2款赋予它“对于提交给它的任何事项应立即调查”的义务的实践中，逐渐用“专家小组”（panel）程序取代原来的“工作组”（working
party）程序。专家小组是由3或5名独立专家组成，工作组则由任何与争端事项有关的缔约方（包括争端当事方）代表组成，政治考虑的色彩要浓得多。这一发展，是从重在谈判的多边外交向公正地查明事实真相和对法律作出最佳解释的“公断”或“司法”程序的重要转变。
第二，在GATT争端解决实践中，对于“违法之诉”和“非违法之诉”等概念予以重视，并将后者限定于可以从互惠的关税约束中合理期望的竞争性利益由于无法预见的产品补贴而遭到“丧失或损害”的情况。
第三，GATT于1983年成立了一个法律事务办公室，其成员从80年代中期起经常参加专家小组报告的起草，从而大大提高了专家小组报告中的法律专业知识、质量、可靠性并增进了对报告的信心。
第四，GATT争端解决活动中形成的一些惯例，如把以往GATT的案例法当作一种“先例”、承认当事方有“设立专家小组的权利”、专家小组在80年代中期以后经常使用解释条约的习惯方法、更多地聘请法律工作者为专家小组成员等，有力地推动了对GATT“外交官的法哲学”（diplomat’s
jurisprudence）的不断法律化和对专家小组程序的“非政治化”。
第五，缔约方全体还陆续通过了一系列决定和谅解，如1958年11月10日通过的《关于第22条中影响某些缔约方利益的程序的决定》、1966年4月5日通过的关于发展中国家投诉的特别程序、1979年11月28日通过的《关于通知、协商、争端解决与监督的谅解》及1982年11月29日通过的对该谅解进行补充的决定、1984年11月30日通过的关于争端解决程序的决定、1989年4月12日通过的进一步修订与扩充1979年谅解的决定等。这些文件不仅使GATT争端解决规则、程序和习惯做法逐渐系统化、成文化，其实质内容也不断得到改进。
经过乌拉圭回合谈判达成的《争端解决规则与程序谅解》（以下依其英文简称为DSU），在很多方面使GATT/WTO争端解决制度的法律方法继续得到强化。首先，DSU规定专家小组的设立以及专家小组和上诉机构报告的通过都是以“倒协商一致”（negativeconsensus）程序作出决定，从而使之具有“准自动通过”或“准强制管辖”的性质；其次，DSU中第一次规定了由一个常设上诉机构对“专家小组报告中的法律问题和专家小组所作法律解释”的“上诉审查”程序（第17条），这一程序具有十分鲜明的法律色彩；再次，DSU对专家小组工作程序中的不同阶段规定了较为严格的时间限制。另外，DSU还引入多种不同性质的仲裁方法，并明文规定应“依照解释国际公法的惯例”澄清各适用协定的现有规定（第3．2条）。
DSU的上述改革，使之在解决国际贸易争端时具有更大的自动性、权威性和一致性，而这些目标正是国际法学界所努力追求的。DSU第3．5条明确指出：“对于根据适用协定的协商和争端解决规定正式提出的事项的所有解决办法，包括仲裁裁决，均应与这些协定相一致，且不得使任何成员根据这些协定获得的利益丧失或减损，也不得妨碍这些适用协定任何目标的实现。”这一规定，从根本上确立了WTO法对双边同意的解决方法的优先地位。因此，尽管DSU并未完全放弃GATT政治方法和法律方法“两条腿走路”的争端解决传统，甚至强调“争端当事方相互接受且与各适用协定相一致的解决办法无疑是首选办法”（第3．7条），但其重心在向“规则取向”的争端解决方法倾斜。有的学者甚至认为，这是人类解决国际贸易争端进程中法律战胜政治的一个重大历史事件。
二、发展中国家使用GATT/WTO争端解决机制的基本情况
20世纪50年代，印度、巴基斯坦、古巴等发展中国家曾积极使用GATT的争端解决机制来谋求维护本国经贸利益。1961年，乌拉圭依据GATT第23条投诉15个发达国家，其中列出了这些国家实施的576项贸易限制措施。这次大规模的投诉未能使有关贸易壁垒有效地得到削减，但该案所涉及的“违法之诉”（violation
complaints）、“违反义务”（breach of
obliganons）等重要概念开始引起人们的重视，并逐渐形成了相应的争端解决程序。正是在这一案件基础上，“表面证据确凿的损害或丧失”（Prima
facie nullificatbo or impairment）的概念经1979年谅解的附件正式确认，对GATT争端解决实践产生了深远的影响。
另一方面，发展中国家逐渐认识到，由于自身谈判实力较弱，应当使GATT争端解决程序在发展中国家作为投诉方的争端中得到强化。1965年，巴西和乌拉圭曾在一项议案中提出改善发展中国家谈判地位的三项措施：第一，援用GATT第23条的发展中国家有权选择采用除授权中止减让外的其他措施；第二，如被指控措施经确认已对发展中国家贸易和经济前景造成有害影响且无法消除该措施或无法对发展中国家进行适当商业方面的补救，则应采用金钱赔偿；第三，如一发达国家维持违反总协定的措施对一发展中国家进口能力造成损害，在该争端提交总协定审查期间，该发达国家在规定时间内未执行总协定缔约方全体的建议，则缔约方全体应考虑采取执行其建议的任何集体行动。由于遭到发达国家反对，该议案未能获得通过。
上述挫折，使发展中国家认为很难利用GATT争端解决机制实现其预期目标，并逐渐对该机制失去兴趣。事实上，在GATT存在的48年中，发展中国家利用其争端解决机制的实例甚少。在1995年统计的GATT争端解决机制处理的大约238件纠纷中，发展中国家诉发达国家的仅41起，占总数的17．2％；发达国家诉发展中国家的17起，占总数的7．1％；发展中国家互诉的仅3起，占1．3％。上述数字，与发展中国家在关贸总协定中占缔约国总数近4／5的比例形成强烈的反差。
乌拉圭回合谈判期间，强化包括争端解决机制在内的多边贸易体制是发展中国家积极参与和推动的一个谈判议题。巴西等国在谈判前期再次要求向发展中国家提供更加优惠的待遇和“更高水平的公正”。虽然该议案仍未被接受，但最后通过的DSU在多个条款中涉及了对发展中国家的“特殊和差别待遇”（special
and differential
treatment），如第3．12条（关于依据GATT缔约方全体1966年4月5日决定的例外程序）、第4．10条（关于协商）、第8．10条（关于专家小组的组成）、第10．10条（关于时间的延长）。第21．2条（关于执行）、第21．7条（关于执行）、第21．8条（关于执行）、第24条（关于最不发达国家成员的特殊程序）、第27．2条（关于秘书处的职责）等。经过强化的新的争端解决机制，被认为将是使发展中国家免于遭受发达国家双边压力的强有力工具。
根据WTO秘书处公布的资料，从1995年1月1日到2001年7月13日，发展中国家依据DSU提出的投诉共有63起，已超过它们在GATT存在的48年中提出的投诉的总和。这其中，不乏多起中小国家投诉美国、欧共体等主要贸易大国并胜诉的争端。DSB受理的第一起投诉——巴西、委内瑞拉与美国关于汽油标准的纠纷，就是由两个发展中国家提出并最终获胜。对此，大多数学者认为，发展中国家使用新的争端解决机制次数显著增多，表明它们对该机制的信心相应地增强了。
笔者认为，虽然WTO争端解决机制在GATT多年实践的基础上有了诸多重大改进，但对于发展中国家而言，其实际意义不可过于高估。考虑到WTO争端解决机制所受理的争端总数呈“爆炸式增长”和发展中国家在WTO内成员数量进一步增加的背景，发展中国家的主动投诉占总投诉量的比例（约26．9％）较之GATT时期（约18．5％）实际上变化不大。发展中国家利用WTO争端解决机制的的绝对数量虽然明显增多，但作为投诉方使用过该机制的发展中国家总数迄今不足30个，最不发达国家则至今与在该机制中起诉或应诉的记录无缘。
事实上，经过几年来的实践，很多发展中国家在DSU生效之初对其抱有的乐观情绪如今已大为减少。它们日益认识到：尽管DSU被称为乌拉圭回合多边贸易谈判最重要的成就之一，但从发展中国家的角度来看，仍然存在着一些不容忽视的问题，这些问题已成为制约发展中国家积极有效地参与WTO争端解决活动的主要障碍
三、发展中国家面临的主要问题和障碍
根据1993年12月15日贸易谈判委员会通过的《关于适用和审查争端解决规则与程序谅解的决定》，在《建立WTO协定》生效后4年内（即1998年底之前），WTO部长会议应完成对世界贸易组织争端解决规则和程序的全面审查，并在审查结束后的第一次会议上就是否继续、修改、或终止DSU作出决定。WTO成员普遍对这次审查予以高度重视，纷纷单独或联合提出反映本国态度和立场的专题报告或建议案。在这些文件中，如何保障发展中国家有效参与WTO争端解决活动正是各国所关注的焦点问题之一。
对于发展中国家在参与WTO争端解决活动时面临的主要问题和障碍，可以从以下几个方面加以分析：
（一）DSU中一些表面上平等适用于所有国家的程序或规则，在实践中会对相对弱小的发展中国家产生不利甚至是“歧视性”的效果。
——冗长的期限。根据DSU规定的各项时间，有关国家大约要在争端解决程序正式启动的28个月甚至更长时间后才能获得最终的救济办法。而且，争端解决程序的启动通常是在受影响国家第一次通知可能的争端当事方的几个月之后。当最终的救济手段（如撤销被投诉的措施、补偿或报复）得以落实时，旷日持久的延误往往已使有关国家的出口受到实质性的影响。这一问题对发展中国家尤为突出，因为这些国家大多贸易实力弱小，而且出口高度依赖单一产品。由于被投诉的措施可以在得到纠正前存在两年以上，其负面作用已足以给发展中国家的经济造成无可挽回的损害。
——有限的补偿。DSU第3．7条规定：如争端当事方不能达成相互接受的解决办法，则“争端解决机制的首要目标通常是保证撤销被认为与任何适用协定的规定不一致的有关措施”；提供补偿的办法“只能在立即撤销措施不可行时方可采取，且应作为在撤销与适用协定不一致的措施前采取的临时措施”；最后手段才是经授权对另一成员终止减让或其他义务。
因此，即使违法国迅速撤销了被投诉的措施，受影响一方也只能从有关措施被撤销后取得救济。对于从通知争端之产生到影响进出口的措施被撤销的较长时间内，并没有对受害国的任何补偿。同样，这一点对发展中国家的影响也尤为明显，因为这些国家没有足够的经济实力来化解被投诉的措施在其“合法”存在期间所带来的负面效应。
——报复方面的弱点。如果被投诉国家没有撤销经DSB认定为“不可接受”（inadmissible）的措施，受影响的国家可以采取与其所遭受损失相当的报复措施，即中止在WTO协议框架内给予被投诉国的减让。但是，任何贸易报复本身都含有经济成本，弱小国家往往希望避免这一点。从政治经济学角度分析、发展中国家总体上在政治、经济、军事等方面对发达国家的依赖性也要大得多。因此，对于那些经济实力弱小的发展中国家来说，报复很难说是一种可行的选择手段，当报复对象是一个重要的贸易大国时尤其如此。这一问题，在美欧“香蕉案”中即已暴露无遗：该案所有的共同投诉方都是发展中国家，尽管它们对欧共体在执行DSB建议时一再拖延的做法深感失望，但除厄瓜多尔外，都没有像美国那样对欧共体采取报复措施。究其原因，乃是这些国家在实践中往往会发现，“报复是多边贸易体制中一种自己成为被报复者比行使报复可能性更大的工具”。
联系近几年WTO争端解决实践中一再出现的拖延程序、拒不执行DSB裁决的事例，不难看出：WTO争端解决机制仍然保留着其前身GATT的一个根本性弊端，即缺少由该组织自动发起和直接实施的强制执行措施；除因“倒协商一致”规则的引入而失去了阻止设立专家小组和通过LSB裁决的否决权外，争端当事方特别是应诉方在拖延诉讼程序方面甚至拥有较以往更多的选择（如上诉审查、15个月的执行期、对败诉方的执行措施是否符合某项适用协定的仲裁程序等）。难怪有人认为，与1989年谅解通过后的GATT争端解决程序相比，WTO不仅没有减少发展中国家面临的障碍，相反使它们在越来越多地成为投诉对象的同时，主动发起争端的困难和“诉讼成本”大大增加了。
（二）虽然DSU对在不同条款中规定了发展中国家使用争端解决机制的特殊待遇，但这些条款大多难以得到有效实施，因而其实际意义颇为有限。
与乌拉圭回合最后谈判成果造成的其他协议一样，DSU也在不同条款中规定了对发展中国家的“特殊和差别待遇”，几乎涉及争端解决的每一个阶段。从积极的角度来看，DSU引入这类条款，是发展中国家长期斗争和努力（特别是上述1961年和乌拉圭谈判期间巴西等国的多次行动）所产生的法律回应，其目的在于为发展中国家平等地参加WTO的争端解决活动提供便利。
但是，实践表明，这些条款的实质内容具有很大局限性，无法与DSU其他条款同样有效地得到实施。它们为发展中国家规定的特殊待遇大多用语空泛、含糊，属于一种原则性和宣示性（declaratory）的“软法”规定。例如，第4．10条规定：“在协商中，各成员应特别注意发展中国家成员的特殊问题和利益。”该条款没有指明具体应在哪些方面、在多大程度上对发展中国家给予“特别注意”。由于没有具体的实施方式，在实践中根本无法对该条款是否得到WTO成员遵行作出评估。第21．2条也存在着同样的问题。除了上述难以实施的一些条款外，另外一些条款由于规定的措施意义不大，根本没有被发展中国家重视和援引过。
（三）WTO争端解决机制涉及很多极为复杂和高度技术化的事项，而发展中国家很难在本国找到能够胜任有关案件的法律专家。这种财政和人力资源的制约，足以对这些国家利用该机制构成严重的“软制约”。
DSU第27．2条规定了秘书处安排一名“合格法律专家”向发展中国家提供技术援助，但与发展中国家的实际需要相比，这无异于“杯水车薪”。而且该条还规定给予此种援助只能是在发展中国家成员决定向WTO提交争端之后，并要求WTO法律专家保持“公正性”（impartiality），这些都进一步阻碍了发展中国家得到足够的技术援助。另一个必须考虑的因素是：近年来，不少发展中国家（它们正是WTO体制内处境最为困窘、最需要得到帮助的国家）因超过三年未能支付应缴的WTO预算摊派而被取消从该组织获得技术援助、获取文件等权利。
因此，虽然DSB不向争端各方收取诉讼费用，但大多数情况下发展中国家在处理争端时不得不求助于发达国家的律师和专家，其高额费用往往令人望而生畏，并在实践中经常成为发展中国家的沉重负担和制约因素。这些国家常常需要从费用角度来考虑诉诸争端解决机制是否明智，从而造成发达国家和发展中国家在从WTO寻求救济时面临着“明显不对称的选择”（a
dear asymmetry in the choices）。
（四）除此之外，在近两年的争端解决实践中，发展中国家还对WTO的争端解决活动产生了一项新的担忧，即专家小组和上诉机构的法律解释活动。
按照《建立WTO协定》第9．2条的规定，对该协定和各多边贸易协定进行（权威）解释是部长大会和总理事会的专有权利。DSU第3．2条也规定，争端解决机构的建议和裁决“不得增加或减损各适用协定规定的权利和义务”。但是，在美国与印度关于进口数量限制的纠纷、欧日美与印度尼西亚关于汽车工业措施的纠纷、印度等四国与美国关于禁止虾及虾制品进口的纠纷（即所谓“海龟-海虾之诉”）等多起案件中，专家小组和上诉机构在其裁决中作出的解释受到发展中国家的质疑和强烈批评。这些国家认为，有关解释不仅违反了DSU第3．2条的上述规定，而且这些解释扩大的义务几乎都属于发展中国家，而扩大的权利则几乎都是由发达国家来行使的。
上述分析表明：由于发达国家和发展中国家之间政治经济实力不平等，它们在国际贸易争端解决进程中所处的地位也常常是不平等的，即便在WTO成立后亦复如此。认识到这一点，就不难理解在美欧“香蕉案”中，作为香蕉生产国并与争端解决结果休戚相关的各发展中国家只能坐视美欧之间讨价还价、斗力斗法；欧盟虽然最终败诉，实际上承担其不利影响的则是各非加太（ACP）国家，而作为本案共同投诉方的厄瓜多尔、危地马拉等中美洲国家表面上胜诉了，最大的获利者却是美国及其从事香蕉营销的跨国公司。
四、DSU应有的改革和完善
WTO总干事穆尔曾经指出：“尽管没有人主张WTO争端解决机制可以对世界不平等的经济实力分布进行补偿，但必须强调这一制度给予弱小国家一种在其他场会将不存在的捍卫其权利的公平机会。”在现有WTO争端解决机制中，实力弱小的发展中国家并未真正得到这种“公平机会”。不过，基于DSU六年来的运作情况以及有关各方在审查中的意见，发展中国家或许可以对以下几个方面的改革寄予一定的期望。
其—，对DSU现有特殊和差别待遇条款的实施状况进行全面分析，进而给这些条款赋予新的活力。对于那些内容空泛的“软法”条款，可以作出具体的补充、修订和澄清，使之能够得到实际执行。例如，前述DSU第4．10条关于在协商中“应特别注意发展中国家成员的特殊问题和利益”的原则性规定，可将以下表述作为其具体内容之一：“发达国家对发展中国家提出的协商应在方便发展中国家的地方举行。”这样既能够减轻发展中国家的经济负担，又完全符合现有条款的宗旨。同时，还需要认真分析一些特殊和差别待遇条款没有被发展中国家援引的原因（包括第10．10条、第12．11条、第21．7条、第21．8条等），在此基础上对这些条款存在的缺陷作出改进，使它们对发展中国家参与争端解决具有更大的使用价值。
其二，对有关时间表的调整。
如上所述，从争端开始到最后终结近30个月的延续时间对发展中国家来说太长了。因此，应当按照使发展中国家提出的投诉得到迅速处理的思路，对争端解决程序中的时间表作出新的规定。
例如，当一个发展中国家胜诉方对发达国家败诉方是否执行了oDSB建议或裁决提出质疑时，可以规定这类争议由原专家小组在30天（而不是目前普遍规定的90天）内解决，且此外不应有其他程序性的要求。另外，GATT缔约方全体1966年4月5日决定中的特殊程序虽然利用率非常低（据说是担心被告国报复），但对于便捷地处理发展中国家提出的投诉仍然有一定的积极意义。可以作出强制性规定：在所有发展中国家投诉发达国家的案件中，应使用该程序。
其三，规定对争端持续期间所受损失的补偿。
对于严重依赖有限的出口产品或市场的发展中国家来说，一项影响贸易的措施在争端持续期间可能会给他们带来惨重的损失，甚至可能使本国竞争者和产品长期失去某些重要市场。为此，应当考虑在CSU第22条作出补充规定：被投诉的发达国家成员应对争端持续期间发展中国家投诉方所受的损失予以补偿；补偿的数额由专家小组在认定发达国家对发展中国家采取的措施违反WTD规则时作出决定。这将有助于防止发达国家以站不住脚的理由对发展中国家采取影响贸易的措施，进而有助于实现DSU的一项宗旨——预防争端。另一项办法是，在这种情况下可由DSB授权并监督争端当事方重新举行有利于投诉方的减让谈判。
其四，在执行DSB建议或裁决方面对发展中国家作出特殊规定。
现有WTO争端解决程序虽然允许发展中国家投诉方经DSB授权后对被诉方实施报复，但实际情况却是：几乎没有哪个发展中国家有能力寻求对主要发达国家采取报复措施。要改变这种困境，可以在DSU第22条中通过以下两种途径之一来解决：（1）规定由所有WTO成员对既不撤销违反WTO规则的措施又不给予补偿的成员采取共同报复行动（joint
retaliatory action）；（2）强制性地撤销违反WTD规则的措施。
另一方面，当发展中国家作为被诉方来执行DSB建议和裁决时，则有必要对其规定更长的“合理时间”。这个时间对发达国家可能是15个月，对发展中国家则可以考虑确定为30个月。
其五，向发展中国家提供更多的技术援助。
确保参与争端解决程序产生的开支不会成为发展中国家使用该程序的障碍，这是一个非常重要的问题。应当使DSU第27．2条得到强化并扩大其范围，确保发展中国家无论作为投诉方还是被诉方，都能在争端解决程序的各个阶段得到充分有效的援助。至于这种法律技术援助的具体途径，则可以有多种选择，如增加法律专家的数量、建立独立的法律机构、任命一名负责协助发展中国家的常任辩护律师（Defense
Counsel）。同时还需要作出修改的是第27．2条对WTO法律专家“公正性”的要求。
1999年，WTO西雅图部长大会决定设立一个“WTO法咨询中心”，通过自愿捐款募集资金建立相对独立的一个机关，以便在WTO争端解决活动和WTD法的其他方面，向发展中国家成员（特别是其中的最不发达国家）提供法律援助和其他服务。该中心成立后，可望缓解发展中国家利用WTO争端解决规则的一些“燃眉之急”。
当然，从长远来看，除增强WTO秘书处的作用和建立独立的法律援助机构外，还有必要帮助发展中国家培养自己的WTO法律专家。
最后，为了防止发达国家出于其在政治、经济实力上的优势，以难以立足的理由对发展中国家提出投诉，或者以相同的理由重复投诉，可以作出以下规定：（1）如果发达国家向发展中国家提出的投诉没有得到专家小组／上诉机构的支持，则前者应承担后者因此而产生的开支；（2）如果已有某个专家小组/上诉机构作出裁决，WTO成员不得以类似的理由向同一发展中国家投诉。
五．结语：GATT/WTO争端解决机制中的“形式正义”与“实质正义”
笔者曾经论及：在21世纪探索和建立更为和谐的国际政治、经济新秩序，不仅需要增强国际法的规范作用，确立国际法在国际政治（广义上）中的首要地位，还应当使人类共同利益在国际法的价值取向中处于优先地位，使未来国际法从确保国际秩序的“形式正义’朝着确保国际秩序的“实质正义”方向发展在WTO多边贸易体制内，其“形式正义”和“实质正义”问题似乎正在日益凸显。
回顾GATT/WTO争端解决机制在过去50多年中的演变，其中的一条主线是各种用以解决争端的法律方法不断得到强化，其政策目标逐渐由“实力取向”向“规则取向”倾斜。这一转变，不仅有助于为多边贸易体制提供更多的“可靠性和可预见性”（DSU第3．2条），而且对于发展中国家来说，相对而言，“规则制定得越多，争端越是以多边方式解决，其利益也就越有可能得到保护。”
但是，发展中国家参与GATT/WTO争端解决机制的历史实践表明：鉴于各国在政治经济实力上的不平等，仅仅依靠法律规则在形式上的强化和平等适用，其实际意义可能相当有限。南方中心曾直言不讳地批评说，DSU有一些与乌拉圭回合其他协议以及整个WTO相同的特性：它推定争端解决程序中的参加者具有相似的实力和发展水平，也无意于支持发展中国家的发展需要。由于政治和经济实力是执行阶段和迫使对方遵守WTO法的关键因素，作为弱小伙伴的发展中国家因此而处于双重不利之中：如果他们在有利于发达国家的DSB裁决中有所迟疑，将面对强大发达国家的制裁和压力；反过来说，如果胜诉的是发展中国家，他们又几乎无法对不愿履行的发达国家施加足够的压力或进行报复。在这种背景下的“形式正义”，不仅难以保障发展中国家与发达国家之间的争端得到公平合理的解决，在某些情况下，甚至有可能成为片面约束发展中国家的“枷锁”，使这些国家承担更加不利的后果。
总之，由于发展中国家与发达国家之间在政治经济实力上的不平等，“只有不平等的待遇才能保证法律上平等而事实上不平等的主体之间的平等机遇。”当前，WTO争端解决机制内已经出现若干反映“实质正义”的因素，如对发展中国家的某些“特殊和差别待遇”、成立专门向发展中国家提供技术援助的机构等，但远不足以从根本上纠正发展中国家与发达国家之间不平等的贸易地位。该机制的审查和进一步完善，必须使之充分反映各国综合实力的现实差距，为相对弱小的国家提供真正平等的竞技舞台，实现其从“形式正义”到“实质正义”的飞跃。
最后，必须看到的是，随着经济全球化和各国相互依存关系不断加深，各国之间的利益也越来越紧密地相互关联起来了；“整个国际大家庭的繁荣取决于它的组成部分的繁荣，在发展方面的国际合作是所有国家都应具有的目标和共同责任。”各国特别是在国际贸易领域居于主导地位的发达国家应当有这样的共识：如果WTO争端解决机制不能致力于维护发展中国家在多边贸易体制内权利义务的平衡，其权威性将不可能得到承认，最终将使整个多边贸易体制的健康发展受到威胁。
一、GATT/WTO争端解决机制的演进：“实力取向”与“规则取向”之争
在国际法上，一般把非武力的和平解决国际争端的方法分为“政治（外交）方法”（如谈判、协商、斡旋、调停等）和“法律方法”（主要是仲裁和司法解决）。前者具有程序的灵活性、当事方对争端的控制、可以自由接受或拒绝所提议的解决办法等特点，但其结果受当事各方政治实力对比影响较大，并且会对法律规则及其统一和多边解释产生弱化效应，因而基本上是一种“实力取向”（power－oriented）的方法；后者的使用，则往往是因为当事方希望获得符合其相互同意的长期义务和利益并具有约束力的裁决，也希望避免以政治方法解决争端所具有的风险，这可称为“规则取向”（rule－oriented）的方法。
在关贸总协定多边贸易体制诞生之初，围绕其争端解决机制的政策目标，就一直存在着争论：该机制的宗旨或主要作用究竟是通过和解、“模糊处理”（obfuscation）乃至以实力相威胁来解决有关争端，还是促进某些长期目标——例如为整个多边贸易体制提供更大的稳定性和可预见性？换言之，该机制的运作到底应该是“实力取向”还是“规则取向”？
从GATT最初的筹备工作和相关条款的规定来看，人们可以从不同角度或根据不同的条约解释方法对此作出迥异的回答。不过，在随后的争端解决实践中，GATT缔约方全体逐渐背离原来的“实证主义”（pragmaticalism）风格，通过对有关争端解决规则不断编纂并使之“法律化”（legalization），使其“规则取向”的因素渐趋增多。
第一，GATT缔约方全体在履行第23条第2款赋予它“对于提交给它的任何事项应立即调查”的义务的实践中，逐渐用“专家小组”（panel）程序取代原来的“工作组”（working
party）程序。专家小组是由3或5名独立专家组成，工作组则由任何与争端事项有关的缔约方（包括争端当事方）代表组成，政治考虑的色彩要浓得多。这一发展，是从重在谈判的多边外交向公正地查明事实真相和对法律作出最佳解释的“公断”或“司法”程序的重要转变。
第二，在GATT争端解决实践中，对于“违法之诉”和“非违法之诉”等概念予以重视，并将后者限定于可以从互惠的关税约束中合理期望的竞争性利益由于无法预见的产品补贴而遭到“丧失或损害”的情况。
第三，GATT于1983年成立了一个法律事务办公室，其成员从80年代中期起经常参加专家小组报告的起草，从而大大提高了专家小组报告中的法律专业知识、质量、可靠性并增进了对报告的信心。
第四，GATT争端解决活动中形成的一些惯例，如把以往GATT的案例法当作一种“先例”、承认当事方有“设立专家小组的权利”、专家小组在80年代中期以后经常使用解释条约的习惯方法、更多地聘请法律工作者为专家小组成员等，有力地推动了对GATT“外交官的法哲学”（diplomat’s
jurisprudence）的不断法律化和对专家小组程序的“非政治化”。
第五，缔约方全体还陆续通过了一系列决定和谅解，如1958年11月10日通过的《关于第22条中影响某些缔约方利益的程序的决定》、1966年4月5日通过的关于发展中国家投诉的特别程序、1979年11月28日通过的《关于通知、协商、争端解决与监督的谅解》及1982年11月29日通过的对该谅解进行补充的决定、1984年11月30日通过的关于争端解决程序的决定、1989年4月12日通过的进一步修订与扩充1979年谅解的决定等。这些文件不仅使GATT争端解决规则、程序和习惯做法逐渐系统化、成文化，其实质内容也不断得到改进。
经过乌拉圭回合谈判达成的《争端解决规则与程序谅解》（以下依其英文简称为DSU），在很多方面使GATT/WTO争端解决制度的法律方法继续得到强化。首先，DSU规定专家小组的设立以及专家小组和上诉机构报告的通过都是以“倒协商一致”（negativeconsensus）程序作出决定，从而使之具有“准自动通过”或“准强制管辖”的性质；其次，DSU中第一次规定了由一个常设上诉机构对“专家小组报告中的法律问题和专家小组所作法律解释”的“上诉审查”程序（第17条），这一程序具有十分鲜明的法律色彩；再次，DSU对专家小组工作程序中的不同阶段规定了较为严格的时间限制。另外，DSU还引入多种不同性质的仲裁方法，并明文规定应“依照解释国际公法的惯例”澄清各适用协定的现有规定（第3．2条）。
DSU的上述改革，使之在解决国际贸易争端时具有更大的自动性、权威性和一致性，而这些目标正是国际法学界所努力追求的。DSU第3．5条明确指出：“对于根据适用协定的协商和争端解决规定正式提出的事项的所有解决办法，包括仲裁裁决，均应与这些协定相一致，且不得使任何成员根据这些协定获得的利益丧失或减损，也不得妨碍这些适用协定任何目标的实现。”这一规定，从根本上确立了WTO法对双边同意的解决方法的优先地位。因此，尽管DSU并未完全放弃GATT政治方法和法律方法“两条腿走路”的争端解决传统，甚至强调“争端当事方相互接受且与各适用协定相一致的解决办法无疑是首选办法”（第3．7条），但其重心在向“规则取向”的争端解决方法倾斜。有的学者甚至认为，这是人类解决国际贸易争端进程中法律战胜政治的一个重大历史事件。
二、发展中国家使用GATT/WTO争端解决机制的基本情况
20世纪50年代，印度、巴基斯坦、古巴等发展中国家曾积极使用GATT的争端解决机制来谋求维护本国经贸利益。1961年，乌拉圭依据GATT第23条投诉15个发达国家，其中列出了这些国家实施的576项贸易限制措施。这次大规模的投诉未能使有关贸易壁垒有效地得到削减，但该案所涉及的“违法之诉”（violation
complaints）、“违反义务”（breach of
obliganons）等重要概念开始引起人们的重视，并逐渐形成了相应的争端解决程序。正是在这一案件基础上，“表面证据确凿的损害或丧失”（Prima
facie nullificatbo or impairment）的概念经1979年谅解的附件正式确认，对GATT争端解决实践产生了深远的影响。
另一方面，发展中国家逐渐认识到，由于自身谈判实力较弱，应当使GATT争端解决程序在发展中国家作为投诉方的争端中得到强化。1965年，巴西和乌拉圭曾在一项议案中提出改善发展中国家谈判地位的三项措施：第一，援用GATT第23条的发展中国家有权选择采用除授权中止减让外的其他措施；第二，如被指控措施经确认已对发展中国家贸易和经济前景造成有害影响且无法消除该措施或无法对发展中国家进行适当商业方面的补救，则应采用金钱赔偿；第三，如一发达国家维持违反总协定的措施对一发展中国家进口能力造成损害，在该争端提交总协定审查期间，该发达国家在规定时间内未执行总协定缔约方全体的建议，则缔约方全体应考虑采取执行其建议的任何集体行动。由于遭到发达国家反对，该议案未能获得通过。
上述挫折，使发展中国家认为很难利用GATT争端解决机制实现其预期目标，并逐渐对该机制失去兴趣。事实上，在GATT存在的48年中，发展中国家利用其争端解决机制的实例甚少。在1995年统计的GATT争端解决机制处理的大约238件纠纷中，发展中国家诉发达国家的仅41起，占总数的17．2％；发达国家诉发展中国家的17起，占总数的7．1％；发展中国家互诉的仅3起，占1．3％。上述数字，与发展中国家在关贸总协定中占缔约国总数近4／5的比例形成强烈的反差。
乌拉圭回合谈判期间，强化包括争端解决机制在内的多边贸易体制是发展中国家积极参与和推动的一个谈判议题。巴西等国在谈判前期再次要求向发展中国家提供更加优惠的待遇和“更高水平的公正”。虽然该议案仍未被接受，但最后通过的DSU在多个条款中涉及了对发展中国家的“特殊和差别待遇”（special
and differential
treatment），如第3．12条（关于依据GATT缔约方全体1966年4月5日决定的例外程序）、第4．10条（关于协商）、第8．10条（关于专家小组的组成）、第10．10条（关于时间的延长）。第21．2条（关于执行）、第21．7条（关于执行）、第21．8条（关于执行）、第24条（关于最不发达国家成员的特殊程序）、第27．2条（关于秘书处的职责）等。经过强化的新的争端解决机制，被认为将是使发展中国家免于遭受发达国家双边压力的强有力工具。
根据WTO秘书处公布的资料，从1995年1月1日到2001年7月13日，发展中国家依据DSU提出的投诉共有63起，已超过它们在GATT存在的48年中提出的投诉的总和。这其中，不乏多起中小国家投诉美国、欧共体等主要贸易大国并胜诉的争端。DSB受理的第一起投诉——巴西、委内瑞拉与美国关于汽油标准的纠纷，就是由两个发展中国家提出并最终获胜。对此，大多数学者认为，发展中国家使用新的争端解决机制次数显著增多，表明它们对该机制的信心相应地增强了。
笔者认为，虽然WTO争端解决机制在GATT多年实践的基础上有了诸多重大改进，但对于发展中国家而言，其实际意义不可过于高估。考虑到WTO争端解决机制所受理的争端总数呈“爆炸式增长”和发展中国家在WTO内成员数量进一步增加的背景，发展中国家的主动投诉占总投诉量的比例（约26．9％）较之GATT时期（约18．5％）实际上变化不大。发展中国家利用WTO争端解决机制的的绝对数量虽然明显增多，但作为投诉方使用过该机制的发展中国家总数迄今不足30个，最不发达国家则至今与在该机制中起诉或应诉的记录无缘。
事实上，经过几年来的实践，很多发展中国家在DSU生效之初对其抱有的乐观情绪如今已大为减少。它们日益认识到：尽管DSU被称为乌拉圭回合多边贸易谈判最重要的成就之一，但从发展中国家的角度来看，仍然存在着一些不容忽视的问题，这些问题已成为制约发展中国家积极有效地参与WTO争端解决活动的主要障碍
三、发展中国家面临的主要问题和障碍
根据1993年12月15日贸易谈判委员会通过的《关于适用和审查争端解决规则与程序谅解的决定》，在《建立WTO协定》生效后4年内（即1998年底之前），WTO部长会议应完成对世界贸易组织争端解决规则和程序的全面审查，并在审查结束后的第一次会议上就是否继续、修改、或终止DSU作出决定。WTO成员普遍对这次审查予以高度重视，纷纷单独或联合提出反映本国态度和立场的专题报告或建议案。在这些文件中，如何保障发展中国家有效参与WTO争端解决活动正是各国所关注的焦点问题之一。
对于发展中国家在参与WTO争端解决活动时面临的主要问题和障碍，可以从以下几个方面加以分析：
（一）DSU中一些表面上平等适用于所有国家的程序或规则，在实践中会对相对弱小的发展中国家产生不利甚至是“歧视性”的效果。
——冗长的期限。根据DSU规定的各项时间，有关国家大约要在争端解决程序正式启动的28个月甚至更长时间后才能获得最终的救济办法。而且，争端解决程序的启动通常是在受影响国家第一次通知可能的争端当事方的几个月之后。当最终的救济手段（如撤销被投诉的措施、补偿或报复）得以落实时，旷日持久的延误往往已使有关国家的出口受到实质性的影响。这一问题对发展中国家尤为突出，因为这些国家大多贸易实力弱小，而且出口高度依赖单一产品。由于被投诉的措施可以在得到纠正前存在两年以上，其负面作用已足以给发展中国家的经济造成无可挽回的损害。
——有限的补偿。DSU第3．7条规定：如争端当事方不能达成相互接受的解决办法，则“争端解决机制的首要目标通常是保证撤销被认为与任何适用协定的规定不一致的有关措施”；提供补偿的办法“只能在立即撤销措施不可行时方可采取，且应作为在撤销与适用协定不一致的措施前采取的临时措施”；最后手段才是经授权对另一成员终止减让或其他义务。
因此，即使违法国迅速撤销了被投诉的措施，受影响一方也只能从有关措施被撤销后取得救济。对于从通知争端之产生到影响进出口的措施被撤销的较长时间内，并没有对受害国的任何补偿。同样，这一点对发展中国家的影响也尤为明显，因为这些国家没有足够的经济实力来化解被投诉的措施在其“合法”存在期间所带来的负面效应。
——报复方面的弱点。如果被投诉国家没有撤销经DSB认定为“不可接受”（inadmissible）的措施，受影响的国家可以采取与其所遭受损失相当的报复措施，即中止在WTO协议框架内给予被投诉国的减让。但是，任何贸易报复本身都含有经济成本，弱小国家往往希望避免这一点。从政治经济学角度分析、发展中国家总体上在政治、经济、军事等方面对发达国家的依赖性也要大得多。因此，对于那些经济实力弱小的发展中国家来说，报复很难说是一种可行的选择手段，当报复对象是一个重要的贸易大国时尤其如此。这一问题，在美欧“香蕉案”中即已暴露无遗：该案所有的共同投诉方都是发展中国家，尽管它们对欧共体在执行DSB建议时一再拖延的做法深感失望，但除厄瓜多尔外，都没有像美国那样对欧共体采取报复措施。究其原因，乃是这些国家在实践中往往会发现，“报复是多边贸易体制中一种自己成为被报复者比行使报复可能性更大的工具”。
联系近几年WTO争端解决实践中一再出现的拖延程序、拒不执行DSB裁决的事例，不难看出：WTO争端解决机制仍然保留着其前身GATT的一个根本性弊端，即缺少由该组织自动发起和直接实施的强制执行措施；除因“倒协商一致”规则的引入而失去了阻止设立专家小组和通过LSB裁决的否决权外，争端当事方特别是应诉方在拖延诉讼程序方面甚至拥有较以往更多的选择（如上诉审查、15个月的执行期、对败诉方的执行措施是否符合某项适用协定的仲裁程序等）。难怪有人认为，与1989年谅解通过后的GATT争端解决程序相比，WTO不仅没有减少发展中国家面临的障碍，相反使它们在越来越多地成为投诉对象的同时，主动发起争端的困难和“诉讼成本”大大增加了。
（二）虽然DSU对在不同条款中规定了发展中国家使用争端解决机制的特殊待遇，但这些条款大多难以得到有效实施，因而其实际意义颇为有限。
与乌拉圭回合最后谈判成果造成的其他协议一样，DSU也在不同条款中规定了对发展中国家的“特殊和差别待遇”，几乎涉及争端解决的每一个阶段。从积极的角度来看，DSU引入这类条款，是发展中国家长期斗争和努力（特别是上述1961年和乌拉圭谈判期间巴西等国的多次行动）所产生的法律回应，其目的在于为发展中国家平等地参加WTO的争端解决活动提供便利。
但是，实践表明，这些条款的实质内容具有很大局限性，无法与DSU其他条款同样有效地得到实施。它们为发展中国家规定的特殊待遇大多用语空泛、含糊，属于一种原则性和宣示性（declaratory）的“软法”规定。例如，第4．10条规定：“在协商中，各成员应特别注意发展中国家成员的特殊问题和利益。”该条款没有指明具体应在哪些方面、在多大程度上对发展中国家给予“特别注意”。由于没有具体的实施方式，在实践中根本无法对该条款是否得到WTO成员遵行作出评估。第21．2条也存在着同样的问题。除了上述难以实施的一些条款外，另外一些条款由于规定的措施意义不大，根本没有被发展中国家重视和援引过。
（三）WTO争端解决机制涉及很多极为复杂和高度技术化的事项，而发展中国家很难在本国找到能够胜任有关案件的法律专家。这种财政和人力资源的制约，足以对这些国家利用该机制构成严重的“软制约”。
DSU第27．2条规定了秘书处安排一名“合格法律专家”向发展中国家提供技术援助，但与发展中国家的实际需要相比，这无异于“杯水车薪”。而且该条还规定给予此种援助只能是在发展中国家成员决定向WTO提交争端之后，并要求WTO法律专家保持“公正性”（impartiality），这些都进一步阻碍了发展中国家得到足够的技术援助。另一个必须考虑的因素是：近年来，不少发展中国家（它们正是WTO体制内处境最为困窘、最需要得到帮助的国家）因超过三年未能支付应缴的WTO预算摊派而被取消从该组织获得技术援助、获取文件等权利。
因此，虽然DSB不向争端各方收取诉讼费用，但大多数情况下发展中国家在处理争端时不得不求助于发达国家的律师和专家，其高额费用往往令人望而生畏，并在实践中经常成为发展中国家的沉重负担和制约因素。这些国家常常需要从费用角度来考虑诉诸争端解决机制是否明智，从而造成发达国家和发展中国家在从WTO寻求救济时面临着“明显不对称的选择”（a
dear asymmetry in the choices）。
（四）除此之外，在近两年的争端解决实践中，发展中国家还对WTO的争端解决活动产生了一项新的担忧，即专家小组和上诉机构的法律解释活动。
按照《建立WTO协定》第9．2条的规定，对该协定和各多边贸易协定进行（权威）解释是部长大会和总理事会的专有权利。DSU第3．2条也规定，争端解决机构的建议和裁决“不得增加或减损各适用协定规定的权利和义务”。但是，在美国与印度关于进口数量限制的纠纷、欧日美与印度尼西亚关于汽车工业措施的纠纷、印度等四国与美国关于禁止虾及虾制品进口的纠纷（即所谓“海龟-海虾之诉”）等多起案件中，专家小组和上诉机构在其裁决中作出的解释受到发展中国家的质疑和强烈批评。这些国家认为，有关解释不仅违反了DSU第3．2条的上述规定，而且这些解释扩大的义务几乎都属于发展中国家，而扩大的权利则几乎都是由发达国家来行使的。
上述分析表明：由于发达国家和发展中国家之间政治经济实力不平等，它们在国际贸易争端解决进程中所处的地位也常常是不平等的，即便在WTO成立后亦复如此。认识到这一点，就不难理解在美欧“香蕉案”中，作为香蕉生产国并与争端解决结果休戚相关的各发展中国家只能坐视美欧之间讨价还价、斗力斗法；欧盟虽然最终败诉，实际上承担其不利影响的则是各非加太（ACP）国家，而作为本案共同投诉方的厄瓜多尔、危地马拉等中美洲国家表面上胜诉了，最大的获利者却是美国及其从事香蕉营销的跨国公司。
四、DSU应有的改革和完善
WTO总干事穆尔曾经指出：“尽管没有人主张WTO争端解决机制可以对世界不平等的经济实力分布进行补偿，但必须强调这一制度给予弱小国家一种在其他场会将不存在的捍卫其权利的公平机会。”在现有WTO争端解决机制中，实力弱小的发展中国家并未真正得到这种“公平机会”。不过，基于DSU六年来的运作情况以及有关各方在审查中的意见，发展中国家或许可以对以下几个方面的改革寄予一定的期望。
其—，对DSU现有特殊和差别待遇条款的实施状况进行全面分析，进而给这些条款赋予新的活力。对于那些内容空泛的“软法”条款，可以作出具体的补充、修订和澄清，使之能够得到实际执行。例如，前述DSU第4．10条关于在协商中“应特别注意发展中国家成员的特殊问题和利益”的原则性规定，可将以下表述作为其具体内容之一：“发达国家对发展中国家提出的协商应在方便发展中国家的地方举行。”这样既能够减轻发展中国家的经济负担，又完全符合现有条款的宗旨。同时，还需要认真分析一些特殊和差别待遇条款没有被发展中国家援引的原因（包括第10．10条、第12．11条、第21．7条、第21．8条等），在此基础上对这些条款存在的缺陷作出改进，使它们对发展中国家参与争端解决具有更大的使用价值。
其二，对有关时间表的调整。
如上所述，从争端开始到最后终结近30个月的延续时间对发展中国家来说太长了。因此，应当按照使发展中国家提出的投诉得到迅速处理的思路，对争端解决程序中的时间表作出新的规定。
例如，当一个发展中国家胜诉方对发达国家败诉方是否执行了oDSB建议或裁决提出质疑时，可以规定这类争议由原专家小组在30天（而不是目前普遍规定的90天）内解决，且此外不应有其他程序性的要求。另外，GATT缔约方全体1966年4月5日决定中的特殊程序虽然利用率非常低（据说是担心被告国报复），但对于便捷地处理发展中国家提出的投诉仍然有一定的积极意义。可以作出强制性规定：在所有发展中国家投诉发达国家的案件中，应使用该程序。
其三，规定对争端持续期间所受损失的补偿。
对于严重依赖有限的出口产品或市场的发展中国家来说，一项影响贸易的措施在争端持续期间可能会给他们带来惨重的损失，甚至可能使本国竞争者和产品长期失去某些重要市场。为此，应当考虑在CSU第22条作出补充规定：被投诉的发达国家成员应对争端持续期间发展中国家投诉方所受的损失予以补偿；补偿的数额由专家小组在认定发达国家对发展中国家采取的措施违反WTD规则时作出决定。这将有助于防止发达国家以站不住脚的理由对发展中国家采取影响贸易的措施，进而有助于实现DSU的一项宗旨——预防争端。另一项办法是，在这种情况下可由DSB授权并监督争端当事方重新举行有利于投诉方的减让谈判。
其四，在执行DSB建议或裁决方面对发展中国家作出特殊规定。
现有WTO争端解决程序虽然允许发展中国家投诉方经DSB授权后对被诉方实施报复，但实际情况却是：几乎没有哪个发展中国家有能力寻求对主要发达国家采取报复措施。要改变这种困境，可以在DSU第22条中通过以下两种途径之一来解决：（1）规定由所有WTO成员对既不撤销违反WTO规则的措施又不给予补偿的成员采取共同报复行动（joint
retaliatory action）；（2）强制性地撤销违反WTD规则的措施。
另一方面，当发展中国家作为被诉方来执行DSB建议和裁决时，则有必要对其规定更长的“合理时间”。这个时间对发达国家可能是15个月，对发展中国家则可以考虑确定为30个月。
其五，向发展中国家提供更多的技术援助。
确保参与争端解决程序产生的开支不会成为发展中国家使用该程序的障碍，这是一个非常重要的问题。应当使DSU第27．2条得到强化并扩大其范围，确保发展中国家无论作为投诉方还是被诉方，都能在争端解决程序的各个阶段得到充分有效的援助。至于这种法律技术援助的具体途径，则可以有多种选择，如增加法律专家的数量、建立独立的法律机构、任命一名负责协助发展中国家的常任辩护律师（Defense
Counsel）。同时还需要作出修改的是第27．2条对WTO法律专家“公正性”的要求。
1999年，WTO西雅图部长大会决定设立一个“WTO法咨询中心”，通过自愿捐款募集资金建立相对独立的一个机关，以便在WTO争端解决活动和WTD法的其他方面，向发展中国家成员（特别是其中的最不发达国家）提供法律援助和其他服务。该中心成立后，可望缓解发展中国家利用WTO争端解决规则的一些“燃眉之急”。
当然，从长远来看，除增强WTO秘书处的作用和建立独立的法律援助机构外，还有必要帮助发展中国家培养自己的WTO法律专家。
最后，为了防止发达国家出于其在政治、经济实力上的优势，以难以立足的理由对发展中国家提出投诉，或者以相同的理由重复投诉，可以作出以下规定：（1）如果发达国家向发展中国家提出的投诉没有得到专家小组／上诉机构的支持，则前者应承担后者因此而产生的开支；（2）如果已有某个专家小组/上诉机构作出裁决，WTO成员不得以类似的理由向同一发展中国家投诉。
五．结语：GATT/WTO争端解决机制中的“形式正义”与“实质正义”
笔者曾经论及：在21世纪探索和建立更为和谐的国际政治、经济新秩序，不仅需要增强国际法的规范作用，确立国际法在国际政治（广义上）中的首要地位，还应当使人类共同利益在国际法的价值取向中处于优先地位，使未来国际法从确保国际秩序的“形式正义’朝着确保国际秩序的“实质正义”方向发展在WTO多边贸易体制内，其“形式正义”和“实质正义”问题似乎正在日益凸显。
回顾GATT/WTO争端解决机制在过去50多年中的演变，其中的一条主线是各种用以解决争端的法律方法不断得到强化，其政策目标逐渐由“实力取向”向“规则取向”倾斜。这一转变，不仅有助于为多边贸易体制提供更多的“可靠性和可预见性”（DSU第3．2条），而且对于发展中国家来说，相对而言，“规则制定得越多，争端越是以多边方式解决，其利益也就越有可能得到保护。”
但是，发展中国家参与GATT/WTO争端解决机制的历史实践表明：鉴于各国在政治经济实力上的不平等，仅仅依靠法律规则在形式上的强化和平等适用，其实际意义可能相当有限。南方中心曾直言不讳地批评说，DSU有一些与乌拉圭回合其他协议以及整个WTO相同的特性：它推定争端解决程序中的参加者具有相似的实力和发展水平，也无意于支持发展中国家的发展需要。由于政治和经济实力是执行阶段和迫使对方遵守WTO法的关键因素，作为弱小伙伴的发展中国家因此而处于双重不利之中：如果他们在有利于发达国家的DSB裁决中有所迟疑，将面对强大发达国家的制裁和压力；反过来说，如果胜诉的是发展中国家，他们又几乎无法对不愿履行的发达国家施加足够的压力或进行报复。在这种背景下的“形式正义”，不仅难以保障发展中国家与发达国家之间的争端得到公平合理的解决，在某些情况下，甚至有可能成为片面约束发展中国家的“枷锁”，使这些国家承担更加不利的后果。
总之，由于发展中国家与发达国家之间在政治经济实力上的不平等，“只有不平等的待遇才能保证法律上平等而事实上不平等的主体之间的平等机遇。”当前，WTO争端解决机制内已经出现若干反映“实质正义”的因素，如对发展中国家的某些“特殊和差别待遇”、成立专门向发展中国家提供技术援助的机构等，但远不足以从根本上纠正发展中国家与发达国家之间不平等的贸易地位。该机制的审查和进一步完善，必须使之充分反映各国综合实力的现实差距，为相对弱小的国家提供真正平等的竞技舞台，实现其从“形式正义”到“实质正义”的飞跃。
最后，必须看到的是，随着经济全球化和各国相互依存关系不断加深，各国之间的利益也越来越紧密地相互关联起来了；“整个国际大家庭的繁荣取决于它的组成部分的繁荣，在发展方面的国际合作是所有国家都应具有的目标和共同责任。”各国特别是在国际贸易领域居于主导地位的发达国家应当有这样的共识：如果WTO争端解决机制不能致力于维护发展中国家在多边贸易体制内权利义务的平衡，其权威性将不可能得到承认，最终将使整个多边贸易体制的健康发展受到威胁。
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