WTO争端解决中条约解释规则与应用分析

关键字：WTO 解释规则 应用

条约是两个或多个国际法主体依照国际法确定相互之间的权利义务关系的一致意思表示，缔结后各缔约方应根据国际公认的原则善意履行之，不得蓄意违反。从实际情况来看，尽管缔约时各方通常尽可能将条约规定清楚，但现实的多变性却常导致各缔约方在条约的具体应用问题上发生争端，要顺利处理这些争端，解释条约约文就成为关键。
WTO作为GATT1947的延续，其法律基础为《建立世界贸易组织的马拉喀什宣言》以及附件中的一系列适用协定。这些协定，作为乌拉圭回合多边谈判成果，建立于GATT1947 多年运行的经验和诸多法律文件之上，由各成员方议定、签署和批准，无疑构成了成员方之间的国际条约，成员方负有履行的国际义务，因而在实践中也必然会涉及到解释问题。本文将主要针对GATT/WTO解释规则演变、确立以及应用等方面进行分析。

一、 争端解决条约解释规则及演变

WTO，以及其前身GATT，成员众多，协定复杂，不可避免地各成员之间会因执行协定发生纠纷。实际上，GATT缔约方几乎在总协定正式开始活动时就根据第23条着手处理缔约方所提交的争端。在第二次缔约方全体大会（1948年）期间，缔约方全体主席就对古巴领事税案和印度退税案作出了裁决。
对于争端的解决方式和程序，根据GATT1947第23条的规定以及在实践中发展和形成的做法，多是由缔约方全体设立的专家组（一小部分是由工作组）进行调查、认定并作出包括结论和建议的争端解决报告，然后由缔约方全体采取一致通过的方式采纳报告。
专家组在对争端的解决过程中必然涉及到对GATT1947 的规定如何解释的问题。GATT1947条文没有关于协定条文解释规则的任何规定，因而在GATT1947几十年的争端解决实践中，协定条文解释的规则并不十分明确。在大多数的GATT争端解决报告中，尽管专家组对争端涉及的GATT条文作出了推理和解释，但并未花时间来阐述他们解释条约采用的规则。起初，由于在国际法领域也还不存在条约解释的权威文件和普遍惯例，专家组在遇到GATT条文解释问题时习惯于到GATT谈判、起草和准备文件等中去寻找某术语确切含义或某条款的缔结原因和目的，依此作为依据。1969年，维也纳外交会议通过了《维也纳条约法公约》，并于1980年1月27日生效。但直到八十年代，专家组在解释GATT1947时对于起草历史、准备文件通常还是给予过度的重视，而根据《维也纳公约》第32条这些只是条约解释的补充规则。
这种情况一方面是因为该公约是由联合国主持制订，与GATT非一体系，且生效较晚；另一方面是因为那时的专家组成员大多数是熟悉国际贸易的政府官员而非法律专家，法律知识相对欠缺。直到1983年，秘书处设立了法务部在法律方面为专家组提供帮助以后，专家组在实践中解释GATT协定时才逐渐注意到条约解释的习惯规则，在条约解释中采用文意、系统、功能解释等习惯做法。在一些争端解决报告中，专家组曾表示1969年《维也纳条约法公约》第31、32条是条约解释的惯例，并据此来解释有关的GATT条文。
但是总的来看并未能明确将其确立为GATT体制下解释条约应适用的具体规则。
作为GATT争端解决机制继承与提高的《关于争端解决规则和程序谅解》（DSU），总结已往经验，在条约的解释方面规定“各成员方承认这种制度的作用在于保障各适用协定成员方之间的权利义务，以及按照国际公法解释惯例澄清那些协定中现有的各项规定。” 这样就明确了WTO争端解决解释条约的规则是“按照国际公法解释惯例”。但对于何者构成“国际公法解释惯例”，《争端解决谅解》并未指出，而是留给实践去解决。
在WTO争端解决机制专家组/上诉机构解决的第一起争端“美国－精制汽油与常规汽油标准案”中，专家组报告中对此问题没有明确涉及，但是专家组报告在根据术语‘like’的通常意思来认定进口汽油与国产汽油是相似产品时，根据《维也纳公约》第31条“在条约适用方面，关于其解释确立了各缔约方一致的后续实践也应当予以考虑”的规定援引了先前专家组报告中的认定标准。上诉机构报告则就此问题明确阐述到：“条约解释的基本规则在《维也纳条约法公约》得到了最权威和简洁的表述，其31条‘解释的通常规则’第1款规定‘条约应依其用语按照上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之’。该‘解释的通常规则’已为本争端的所有当事方和第三方所采用。这个‘解释的通常规则’已经取得了传统或习惯国际公法规则的地位。因此，其应是DSU第3条第2款中所指示的‘国际公法解释惯例’之一部分，可以用来澄清《建立世界贸易组织的马拉喀什宣言》及附件中的诸多适用协定中的规定。”
在“日本－酒精饮料税案”中，对于条约解释，专家组报告指出“专家组注意到‘国际公法解释惯例’是指《维也纳公约》第31、32条的规定。GATT专家组以前就曾经根据《维也纳公约》来解释GATT。专家组注意到DSU第3条第2款的规定实际上是对这个以前实践的法律固定，并且本争端各当事方对依此为基础进行解释并无异议。” 上诉机构报告不仅认同了专家组报告的观点，还在美国汽油案上诉机构报告的基础上，颇费笔墨地又进行了分析和阐述。“根据DSU‘按照国际公法解释惯例澄清协定’的要求，在美国汽油案中我们（上诉机构）强调了根据《维也纳公约》第31条1款‘解释的通常规则’来澄清WTO协定的必要。我们强调该规则已经已经取得了传统或习惯国际公法规则的地位。毫无疑问，《维也纳公约》第32条‘关于解释的补充规则’也同样已取得了此种地位。”
可以认为，上诉机构通过这两次报告已经旗帜鲜明地将《维也纳公约》第31、32条奉为了解释WTO众协议的规则。这既是对DSU中“国际公法解释惯例”的明确，也对以后专家组/上诉机构的解释工作起到了实际上的规制作用。

二、争端解决中解释规则的应用分析

条约解释规则虽然已经确立起来，但应该看到在实际操作中问题仍然不少。例如，由于处理各个争端的专家组并不固定而是临时产生的，那么不可避免各个专家组对于WTO协议条文的理解不一致会造成最后报告中解释、认定的差异。虽然GATT/WTO争端解决报告并没有先例拘束效力，后案不必遵循先案，但这种差异无疑也会损害争端解决的连续性、可预测性和稳定性。又如，《维也纳公约》第31、32条既然是条约解释规则的精练总结，在应用中还会涉及到对第31、32条本身的理解问题。如果对第31、32条本身含义理解不清楚，那么适用其来解释其他条约时就会产生偏差。研读专家组/上诉机构报告可以发现这个理解不一的现象。
例如，根据《维也纳公约》第31条第3款：“应与条约上下文一并考虑者尚有…（2）嗣后在条约解释方面确定各缔约方对条约解释一致的任何后续实践（subsequent practice）；…。”公约约文规定如此，但在实际中对于何者构成“后续实践”存在着不一致，争议比较多的是关于GATT/WTO框架下被采纳的争端解决报告（Adopted Reports）是否属于对GATT/WTO 诸协定在条约解释方面的后续实践。
GATT/WTO在多年的争端解决过程中通过了大量的争端解决报告，这些报告对于制止纷争、稳定国际经贸秩序起来重要作用。报告中，专家组/上诉机构对涉及的GATT/WTO诸协定进行法律推理、解释并得出结论和建议。尽管这些报告在法律上对后继案件并无先例拘束力，但在实际案件中争端当事方、专家组或上诉机构却是大量引用以前争端解决报告并遵循其法律解释和推理。因而其已成为GATT整体实践的一部分，并且可以在解释条约时（如同其他国际组织的实践一样）作为基础。
对于争端解决报告是否构成后续实践，在美国汽油案中，专家组报告未置可否，但是在认定进口汽油与国产汽油是否是相似产品（like products）时，报告写道“专家组根据术语‘like’的通常意思来审查此问题。专家组注意到这个词意味着‘similar’或‘identical’。专家组进而考虑缔约方全体在关贸总协定1947下的实践。这些实践是有关系的，因为《维也纳公约》第31条指出‘在条约适用方面，关于其解释确立了各缔约方一致的后续实践也应当予以考虑’。专家组注意到依据GATT1947第3条决定相似产品的各种标准已为先前的专家组采用，这些（标准）概括在1970年边境税调整案工作组报告中…专家组认为报告中的这些标准对于根据第3条4款审查相似产品也是适用的。”从该段话文句中很明显可以看出，专家组认为以前的争端解决报告属于《维也纳公约》31条所指的后续实践。上诉报告对这个问题没有涉及，也未推翻专家组的这段认定。
在日本酒精饮料税案中，这个问题得到较深入的讨论。专家组报告在阐述了《维也纳公约》第31、32条的国际公法解释惯例地位后，接着指出“专家组注意到其他GATT和WTO专家组已解释过GATT第3条，并且注意到由GATT缔约方全体和WTO争端解决机构采纳的专家组报告，由于对报告采纳的决定，构成了在具体案件中的后续实践。…鉴于前述，专家组认为缔约方全体采纳的报告构成在具体案件中的后续实践，并且后续的专家组在解释相同或相似问题时应当予以考虑。但专家组亦注意到并非必须去遵循这些报告中的（法律）推理或结论。”
对于专家组的如此认定，上诉机构认为“总的来讲，解释条约的后续实践在国际法中的本质是，已经被认为是足以确立缔约方关于条约解释一致的一系列concordant、common和consistent行为或决定。一个单独的行为不构成后续实践，后续实践应是建立有关当事方之间一致的一系列行为。”最终认为“由GATT缔约方全体和WTO争端解决机构采纳的专家组报告，在具体案件中不构成《维也纳公约》第31条用语所指的后续实践”。
对此问题，著名GATT/WTO专家Jackson认为“尽管报告中的法律解释对后续案件的效力尚待明确，但程序表明，按《维也纳公约》的用语，他们构成‘在条约适用方面关于其解释确立了各缔约方一致的后续实践’。这一点对WTO同样具有指导意义。” 德国Petersmann认为“缔约方全体对争端解决报告的采纳在GATT实践中认为是裁决和对即存GATT权利义务的权威决定。这些裁决构成《维也纳公约》31条所指‘在条约适用方面关于其解释确立了各缔约方一致的后续实践’，在解释协定时应予考虑。这是由于GATT争端解决实践经常引用以前专家组报告中的解释的事实。” 由于报告被采纳后就成为裁决本身，因此其是认为争端解决报告构成后续实践，在条约解释时应予考虑。我国学者赵维田则认为“按照1969年《维也纳公约》第31条3款，对条约解释时参照‘条约上下文’并考虑‘（b）适用条约中能确认为各缔约国同意作为解释的任何做法’，经GATT缔约方全体通过的专家组报告，当属此类”。
笔者认为， GATT/WTO争端解决是对各适用协定的应用，在此过程中有关专家组/上诉机构对争端进行调查、对相关的协定条文进行分析解释并作出最终结论，这种结论建立在对事实的调查和对协定条文分析解释之上。成员全体对争端解决报告的采纳既是对最终结论的认可，也是对事实和法律问题的认可，当然这种认可并非表明报告中的法律解释具有最终效力且不能变更，而只是表明在审查报告时各成员对此达成了一致。再联系到争端解决专家组/上诉机构对先前争端解决报告的考虑、引用和遵循的实际情况，认为争端解决报告属于《维也纳公约》所指“后续实践”并无不妥，反而与实际情况相符，而且这种认为将前后争端解决实践联系起来，有利于维持争端解决的稳定性、可预测性和连续性。日本饮料案上诉报告中认为“后续实践”应为一系列行为的否定理由是不充分和欠说服力的。

三、 结束语

GATT/WTO条约解释的规则经过几十年的演变，到现在已经非常明确主体就是《维也纳条约法公约》第31、32条。从争端解决实践来看，尽管在某些方面还存在着一些需进一步澄清的问题，这种解释规则的应用还是相当成功的，对于澄清GATT/WTO条约文意，明晰争端当事方的权利义务关系，维护稳定有序的国际经济贸易秩序起来很大的作用。
中国加入WTO的脚步越来越快，时间越来越近。鉴于我国法律法规体系的现状，可以预计在中国加入WTO以后将会有一个与WTO既有成员方（特别是美国、欧盟等）冲突的多发期，依据WTO各适用协定所提起的争端将大量涌现，涉及领域也会很广。要从容面对这些争端并应诉有力，就必须应用这些已为成员方所接受的规则来解释WTO诸多协定，提出对我们有益的观点和解释，作为回击的武器，这样才能在争端解决中更好的维护我国的利益。